Закон України «Про санкції» (далі — Закон) діє із серпня 2014 року. Його прийняття було зумовлене необхідністю невідкладного реагування на загрози національній безпеці України в умовах російської військової агресії в Криму та на Донбасі. Окрім того, з 24 лютого 2022 року триває широкомасштабна збройна агресія російської федерації проти України та введений воєнний стан. Тому санкційне регулювання в Україні повинно ще більше бути направлене на попередження загрози національній безпеці нашої держави.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Але чи дійсно основною метою держави щодо застосування санкційного регулювання в Україні є саме захист від загроз національній безпеці України і відсутність будь-яких порушень з боку держави при застосуванні ЗУ «Про санкції»? Сучасна практика його застосування свідчить, що ні. Окрім того, непрозорий і позаправовий спосіб застосування Закону фактично призвів до зловживань з боку держави.
Проте варто визнати, що цей механізм став дієвим, однак не для захисту національної безпеки чи інтересів, а радше для здійснення політичних розправ чи переслідувань. Розглянемо, на наш погляд, основні помилки при застосуванні положень Закону «Про санкції».
1. Санкції не можна застосовувати до громадян і компаній України
Відповідно до ч. 1 ст. 1 ЗУ «Про санкції» санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб’єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Тобто перелік суб’єктів, до яких можуть бути застосовані санкції, є вичерпним. До громадян України санкції не можуть бути застосовані. При цьому на практиці відбувається інше.
Рішення про вилучення з переліку суб’єктів громадян України, щодо яких застосовуються санкції, свідомо ухвалене парламентом України після обговорення, уточнення тексту законопроєкту і під час голосування Верховною Радою за ЗУ «Про санкції».
Так, 8 серпня 2014 року до ВРУ надійшов проєкт Закону України «Про санкції», внесений Кабінетом Міністрів України та підписаний прем’єр-міністром А. Яценюком.
Законопроєкт Уряду «Про санкції» було зареєстровано в секторі реєстрації законопроєктів Верховної Ради України за №4453а 8 серпня 2014 року разом із текстом законопроєкту, проєкту постанови Верховної Ради, пояснювальної записки і текстом проєкту Закону в електронній формі. У ч. 2 ст. 1 проєкту Закону України «Про санкції» було прямо передбачено, що суб’єктами застосування санкцій можуть бути «громадяни України» та «юридичні особи, створені за законодавством України». Цитата з проєкту Закону України: «Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, громадян України, юридичних осіб, створених за законодавством України, а також інших суб’єктів».
Проте в процесі законодавчої роботи над вказаним законопроєктом народними депутатами України було прийнято рішення про вилучення з ч. 2 ст. 1 проєкту Закону України «Про санкції» такого(-их) суб’єктів відповідальності, як громадяни України та юридичні особи, створені за законодавством України.
Авторами (народними депутатами України) остаточної редакції проєкту Закону України «Про санкції» у другому читанні змінений текст ч. 2 ст. 1 проєкту Закону України «Про санкції».
Таке рішення Парламенту підтверджується не тільки чинною редакцією ст. 2 Закону України «Про санкції», в якій, вочевидь, вилучений і відсутній такий окремий суб’єкт застосування санкцій, як громадянин/и України, а і стенограмою пленарного засідання Верховної Ради України №71 від 14 серпня 2014 року під головуванням О. Турчинова та урядовими повідомленнями для громадян України на сайті Кабінету Міністрів України.
Офіційний сайт Кабінету Міністрів України 14 серпня 2014 року о 14:28 оприлюднив інформацію, яка також засвідчує очевидний факт: за результатами прийняття Закону «Про санкції» законодавцем визначено, що серед суб’єктів застосування санкцій такого окремого суб’єкта, як громадянин України, немає.
Зазначене повідомлення й досі розміщене на сайті Кабінету Міністрів України та є доступним для необмеженого кола громадян. Повідомлення має назву «Сьогодні Україна зробила крок до енергетичної незалежності і захистила свої інтереси — Арсеній Яценюк про ухвалення законів щодо ГТС і «Про санкції».
2. Юридичні підстави для застосування санкцій не відповідають засадам правової визначеності
Нечіткі, незрозумілі та розмиті формулювання щодо підстав для застосування санкцій не відповідають засадам правової визначеності, зокрема критерію якості закону, що фактично відкриває для влади необмежені можливості для зловживання. Такий стан справ у демократичному суспільстві є неприйнятним.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про санкції» підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб’єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
За своєю суттю бланкетні норми, які розкривають значення юридичних підстав для застосування санкцій, чітко не визначають, які ж власне дії є такими, що, ґрунтуючись на приписах відповідних норм закону, надають право державі застосувати ті чи інші обмеження для тієї чи іншої особи, а отже, надають занадто широке поле для зловживань.
3. Щодо переліку видів санкцій і практики їх застосування
Відповідно до ст. 4 Закону України «Про санкції» налічується 24 види санкцій, серед них — блокування активів, обмеження торговельних операцій, припинення транзиту ресурсів, польотів і перевезень територією України, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення виконання економічних та фінансових зобов’язань, анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів тощо. Також згідно із Законом №2997-IX від 21 березня 2023 року ще були додані пункти видів санкцій 24-2–24-5.
Проте в санкційній практиці є багато випадків, які у певному сенсі є навіть курйозними. Наприклад, застосування до особи такого виду санкції, як позбавлення державної нагороди особи, яка не має такої нагороди.
Погодьтеся, виглядає дещо курйозною ситуація, коли не тільки Президентом України, але й усіма членами Ради національної безпеки і оборони України приймається рішення про те, що «з метою захисту національної безпеки і оборони» слід застосувати до особи такий вид санкції, як «позбавлення державної нагороди» особи, яка… такої нагороди не має. А чого ж тоді позбавляти? Вже не кажучи про те, що ст. 16 Закону України «Про державні нагороди» встановлює правило, за яким Президенту України надано право позбавити особу державної нагороди виключно у випадку засудження нагородженого «за тяжкий злочин».
З-поміж іншого, прийнятий поспіхом Закон України «Про санкції» оперує дефініціями, які у законодавстві України відсутні. Наприклад, п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про санкції» розкриває зміст терміну «блокування активів», тобто тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними. З цього визначення незрозумілою юридичною конструкцією для українського законодавства є випадок так званого опосередкованого володіння через інших фізичних осіб, адже національне законодавство такої юридичної конструкції, як пряме чи опосередковане розпорядження активами «через інших фізичних осіб», не містить.
4. Порушення стандартів fair procedure
Рішення про застосування санкцій приймаються спеціальним координаційним органом при Президентові України — Радою національної безпеки та оборони України (далі — РНБО) на підставі пропозицій Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів, Національного банку України та Служби безпеки України. Рішення РНБО вводяться в дію указом Президента України і є обов’язковими до виконання.
Отже, вказаний механізм дає змогу державі дуже швидко відреагувати на суттєві загрози національним інтересам і фактично заблокувати діяльність певних осіб.
Проте є низка питань, що вказують на прогалини в Законі, роблять його недосконалим і відкривають значне коло можливостей для зловживань.
Вже ні для кого не є секретом, що процедура застосування санкцій виглядає як… гадання на кавовій гущі. Адже законодавче регулювання процедури застосування санкцій зводиться до декількох дій — один із суб’єктів вносить пропозиції про застосування санкцій. І все. Отже, достатньо лише листа від одного із суб’єктів, уповноваженого вносити пропозиції для застосування санкцій, а перевіряти, чи дійсно є ці обставини, вже і не треба. Нащо докази, коли є пропозиції? Натомість мінімальні міжнародні стандарти передбачають низку процесуальних гарантій для особи, яка піддається обмеженням з боку держави, очевидно, і у випадку застосування санкцій. Але ж куди нам до гарантій, коли державі потрібно позбавити державних нагород осіб, які таких нагород не мають.
Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» нічого щодо цього не говорить. Проте є один нюанс. У грудні 2014 року ч. 3 ст. 2 зазначеного Закону було доповнено, зокрема, що порядок роботи РНБО встановлюється цим Законом і Регламентом Ради національної безпеки і оборони України. А ось Регламент РНБО з 2014 року не прийняли. Крапку в процедурних питаннях поставила Верховна Рада України, яка Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо застосування санкцій» від 13 липня 2023 року №3223-IX виключила згадування про Регламент.
Регламент Ради національної безпеки і оборони України, як і будь-який регламент діяльності суб’єкта владних повноважень, мав би визначати сукупність норм-правил, що регулюють внутрішні правові процедури діяльності, організаційні засади діяльності РНБО; питання, що розглядаються на засіданні/засіданнях; порядок організації роботи членів РНБО; документування діяльності РНБО України та її засідань; порядок роботи з документами; надання матеріалів, їх обговорення; процедуру прийняття рішень; протоколювання та стенографування засідань тощо.
При цьому законодавець, замість того, щоб прийняти Регламент, який би визначав порядок функціонування Ради національної безпеки і оборони України, взагалі виключив із Закону один із обов’язкових, законодавчо визначених нормативно-правових актів.
Відсутність Регламенту РНБО України означає відсутність визначених законом унормованих процедур, спрямованих на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один із елементів принципу верховенства права. Це все призводить до протиправності рішень РНБО України, які вводить в дію указами Президент.
Ось і виходить — працюй, як хочеш, бажано поза правових процедур, а там Верховний Суд розбереться, але це не точно.
Крім того, ч. 4 ст. 106 Конституції України передбачено, що акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених п.п. 5, 18, 21 цієї статті, скріплюють підписами прем’єр-міністр України і міністр, відповідальний за акт і його виконання.
Згідно з п. 18 ч. 1 ст. 106 Конституції України Президент України очолює Раду національної безпеки і оборони України. А ст. 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» передбачає, що рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Голова Верховної Ради України може висловлювати думку щодо прийнятих рішень, яка протоколюється. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов’язковими до виконання органами виконавчої влади. Аналогічна норма встановлена і в ч. 3 ст. 25 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», відповідно до якої прем’єр-міністр України і міністр, відповідальний за акт Президента України, виданий Президентом України в межах повноважень, передбачених п.п. 5, 18, 21, 23 ч. 1 ст. 106 Конституції України, та за виконання такого акта, зобов’язані скріпити його своїми підписами у п’ятиденний строк з дня надходження акта для скріплення.
Оскільки укази Президента України були видані ним на виконання повноважень голови Ради національної безпеки і оборони України, усі оскаржувані укази підлягали візуванню (контрсигнації) прем’єр-міністром України та відповідним міністром, відповідальним за його виконання, проте ніхто цього ніколи не робив.
Отже, аналіз практики Верховного Суду свідчить про те, що скасування у судовому порядку указів Президента України про введення в дію санкцій є завданням для особи, щодо якої застосовані санкції, майже нездійсненним, а санкції є політичним інструментом. Особу, як правило, позбавлено будь-якого правового інструменту юридичного захисту своїх порушених прав і свобод на національному рівні судочинства, тому єдине, що залишається такій особі — звертатися із заявою до Європейського суду з прав людини. Такий стан справ є неприйнятним, відповідні законодавчі правила потребують негайного вдосконалення й приведення у відповідність не тільки до міжнародного, але і національного законодавства.