Україна є морською державою, під юрисдикцією якої знаходяться площі акваторій Чорного та Азовського морів, має значну довжину морських кордонів. Внутрішні водні шляхи складають близько 2 тис., а берегова лінія — понад 2,8 тис. км. У країні функціонують 13 державних морських торгових портів, послуги по обробці вантажів надають безліч структур, які експлуатують гідротехнічні споруди. В цілому у вказаній галузі здійснюють діяльність понад 250 суб'єктів господарювання. У 2013 р. створено державне підприємство «Адміністрація морських портів України» (ДП «АМПУ»). Основними його завданнями стали забезпечення діяльності морських портів, організація та забезпечення безпеки судноплавства, зберігання, ефективне використання і розвиток державного майна.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Однією зі складових належного функціонування судноплавства є високий рівень безпеки. Основи співпраці країн у розв'язанні проблем безпеки мореплавства викладені у міжнародних конвенціях, договорах, інших документах, що мають на меті розробку технічних стандартів суден, правил їх руху, співпрацю щодо рятування людей та майна на морі, захист природного середовища від радіоактивного забруднення, виливу нафти, інших небезпечних речовин.
Основними завданнями державного регулювання у галузі водного транспорту є підтримка у внутрішніх водах та територіальному морі режиму судноплавства, належного технічного стану суден, що відповідають міжнародним стандартам безпеки, забезпечення підвищення рівня державного нагляду, попередження аварійних подій на морському та річковому транспорті, ефективне функціонування системи пошуку та рятування людей. Разом з тим, останніми роками проблема безпеки на водному транспорті набула загрозливого характеру. Яскравий приклад того — майже річна епопея з аварію танкера Delfi та ліквідацією її наслідків. Які висновки з неї можна зробити? Насамперед, ми побачили відсутність ефективних механізмів упередження аварій та забруднення моря. Нагадаю, власники танкера Delfi мали проблеми з безпекою експлуатації та притягувались до відповідальності за забруднення довкілля. Інший висновок — відсутність ефективної державної системи безпеки судноплавства і механізмів усунення наслідків аварій та забруднення навколишнього природного середовища.
Важко зрозуміти, чому вся існуюча система створених контролюючих органів, у т. ч. різного роду адміністрації, офіси, міністерства не виконали свої функції та не забезпечили своєчасне й ефективне подолання наслідків аварії — операція тривала з 22.11.2019 р. до 10.09.2020 р., тобто понад 10 місяців. Лише за безпосереднього втручання Президента України її наслідки вдалося ліквідувати.
Третя складова — втрати. Перш за все, іміджеві втрати безпосередньо країни як надійного партнера, що здатний ефективно виконувати норми міжнародного морського права. А також іміджеві втрати органів виконавчої влади України та втрати бюджету, такі як безпосередні витрати на ліквідацію наслідків аварії і так і не отриманий прибуток через зрив курортного сезону.
Пропоную розібратися, що насправді відбулося та що стало причинами й умовами описаних вище наслідків. І головне — що необхідно для уникнення аналогічних випадків.
Насамперед, слід визначитись з достатністю правової бази. Відповідно до ст. 4 Закону України «Про транспорт» та ст. 3 Кодексу торгового мореплавства України, державне управління в галузі транспорту та регулювання торгового мореплавства здійснюються центральним органом виконавчої влади у галузі транспорту та іншими органами державної виконавчої влади відповідно до компетенції. Метою і завданням державного управління у галузі транспорту є його безпечне функціонування (ст. 3 Закону України «Про транспорт»). Загальні вимоги щодо забезпечення безпеки на транспорті викладені у ст. 16 цього закону. Воно має декілька основних аспектів:
- здійснення ефективного державного нагляду за безпекою судноплавства, попередження аварійних подій;
- безпечний технічний стан суден, водних шляхів сполучення, портів, гідротехнічних споруд, навігаційних та лоцманських засобів, рятувальних служб;
- виконання правил щодо безпеки руху та експлуатації транспорту підприємствами транспорту та іншими суб'єктами господарювання у цій галузі;
- відповідна кваліфікація спеціалістів водного транспорту.
Ст. 16‑1 встановлює державний нагляд (контроль) за діяльністю суб'єктів господарювання, що здійснюють перевезення пасажирів і вантажів (у т. ч. небезпечних) юридичних та фізичних осіб.
Відповідно до ст. 10 Кодексу торгового мореплавства України, державний нагляд за торговим мореплавством в Україні покладається на центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, здійснює контроль за дотриманням законодавства про мореплавство і міжнародних договорів України у цій галузі, а також нагляд за станом морських шляхів і загальне керівництво державною реєстрацією морських суден, дипломуванням спеціалістів морського флоту, рятувальною службою та підприємством, що надає лоцманські послуги. Державний нагляд за безпекою мореплавства флоту рибного господарства, державний контроль за функціонуванням системи моніторингу риболовних суден та її складових, а саме дистанційний контроль риболовних суден, підготовку та сертифікацію їх екіпажів, технічний нагляд та нагляд за дотриманням вимог міжнародних договорів України щодо технічного стану суден рибної промисловості здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства.
Постановою Кабінету міністрів України від 07.10.2009 р. за №1137 затверджено «Положення про Державну систему управління безпеки судноплавства», в якому визначені суб'єкти системи управління, їх основні завдання тощо. Наказом Мінтрансзв'язку від 20.11.2003 р. за №904 затверджено «Положення про систему управління безпекою судноплавства на морському та річковому транспорті» (МРТ). Відповідно до його п. 10.6, до контрольно-наглядових органів на МРТ належать:
- морська адміністрація;
- служби капітанів морських портів на чолі з капітанами морських портів;
- регістр судноплавства України та інші класифікаційні товариства, визначені Кабінетом міністрів України;
- інспекція з питань підготовки та дипломування моряків.
Дотримання вимог безпеки є одним з основних обов'язків підприємств транспорту (ст. 12 Закону України «Про транспорт»). Склад морського та річкового транспорту визначені ст. 24, 27 цього закону, а у Кодексі торгового мореплавства України визначені функції морського порту щодо забезпечення безпеки мореплавства (ст. 75).
Загальні вимоги до транспортних засобів наведені у ст. 10 Закону України «Про транспорт». У ст. 22, 23 Кодексу торгового мореплавства передбачені вимоги щодо технічного нагляду за морськими суднами та умови допуску судна до плавання. У ст. 26, 29 Закону «Про транспорт» визначено органи, що здійснюють нагляд за технічним станом суден. Поряд з цим, на теперішній час діє «Положення про класифікацію, порядок розслідування та обліку аварійних морських подій із суднами», затверджене наказом Мінтрансзв'язку від 29.05.2006 р. за №516.
З одного боку, як на мене, цих нормативно-правових актів достатньо для того, щоб визначитись з колом суб'єктів, на які покладено обов'язок забезпечення безпеки судноплавства, встановлено коло суб'єктів владних повноважень, котрі зобов'язані виконувати функції нагляду у цій сфері та сприяти ефективному і повному подоланню наслідків катастроф. З іншого — їх виявилося недостатньою для уникнення катастрофи, спричиненої аварією танкера Delfi, для швидкого і ефективного подолання її наслідків.
Коли аналізуєш цей приклад, згадуються слова видатного реформатора прем'єр‑міністра Сінгапуру Лі Куан Ю: «Найбільше нам потрібні стабільність, визначеність і безпека, бо демократія не працює в умовах хаосу. Закони не діють, коли немає порядку!» Дійсно, маючи шляхетні цілі побудувати демократичний лад, законодавець перетворив систему органів державного контролю на незрозумілий хаос. І причиною, що криється в основі неефективної моделі управління, є концентрація системи нагляду в цій сфері на одній вертикалі влади. Як показує практика, вона неефективна, перш за все, тому, що при такій моделі контролю руйнуються базові принципи теорії держави та права, а саме принцип «системи стримування та противаг», з'являються корупційні фактори, у т. ч. призначення повністю підконтрольних цій вертикалі чиновників, котрі нездатні ефективно виконувати свої функції. Відсутність сторонніх спостерігачів за повнотою та своєчасністю виконання функцій держави органами контролю (до 2014 р. таким спостерігачем були органи прокуратури) і призводить до катастрофічних наслідків.
Нагляд прокуратури за дотриманням і застосуванням законів десятиліттями був частиною нашої правової системи, і позбавляючи прокуратуру цієї функції, держава мала передати її іншому уповноваженому державному органу. Саме такі розумні думки висловлювались під час обговорення цієї проблеми. Проте хотіли, як краще, а вийшло, як завжди. Зробили по‑революційному: усе зламали, але на цих уламках нічого взамін не побудували. Залишилась лише безконтрольність посадових осіб, які тепер можуть крутити законом, як дишлом, на свій розсуд. Реального контролю за єдиним застосуванням законів у державі фактично немає.
Розвиток держави у період до 2014 р. та після нього показує, що існує потреба у незалежній наглядовій інстанції, яка б слідкувала за дотриманням і застосуванням законів України всіма органами державної влади та місцевого самоврядування, у якої будуть функції нагляду за їх діяльністю та внесення документів реагування, у яких будуть висуватися вимоги щодо як усунення допущених порушень, так і притягнення винних службових і посадових осіб до дисциплінарної відповідальності аж до звільнення з посад.
Заради справедливості слід зазначити, що поряд з викладеною проблематикою, іншою складовою «успіхів» у ліквідації наслідків аварії танкера Delfi є загальний стан правового нігілізму, який наразі панує в країні, та стан реалізації принципу невідворотності покарання за вчинене кримінальне правопорушення, який в Україні є критичним і потребує не лише суспільної уваги, але й вжиття адекватних системних заходів, оскільки impunitas semper ad deteriora invitat — безкарність завжди призводить до здійснення ще більш тяжких злочинів.
Резюмуючи, можна дійти висновку, що без проведення справжніх реформ органів державного нагляду та кримінальної юстиції, яким передуватиме прогнозування і аналіз можливих наслідків, а також широке обговорення в суспільстві, збільшується можливість настання катастроф, схожих за масштабами до тієї, що відбулася з танкером Delfi, а також зростатиме масштабність спричинених ними наслідків.
