Україна здійснює захист національних товаровиробників шляхом застосування спеціальних заходів, прийнятих за результатами всебічного, повного та об'єктивного спеціального розслідування. Функції з розслідування законодавчо покладені на Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства (далі — Орган розслідування). При цьому Орган розслідування для завершення спеціального розслідування подає до Міжвідомчої комісії з міжнародної торгівлі (далі — Комісія) звіт про результати такого розслідування. Комісія, розглядаючи на своєму засіданні звіт про результати спеціального розслідування, може прийняти рішення про застосування спеціальних заходів.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Однак таке рішення Комісія приймає лише після вивчення всіх доказів стосовно наявності зростання імпорту в абсолютних або відносних показниках стосовно вітчизняного виробництва; наявності достатньо раптового, достатньо гострого, достатньо значного у кількісних та якісних показниках і достатньо нещодавнього зростання імпорту у відповідний період та обов'язкового встановлення факту (фактів) заподіяння значної шкоди чи виникнення загрози заподіяння значної шкоди; наявності причинно-наслідкового зв'язку між імпортом товару та заподіянням значної шкоди або виникненням загрози заподіяння значної шкоди національному товаровиробнику подібного або безпосередньо конкуруючого товару; відповідності застосування спеціальних заходів національним інтересам. Для цього у неї є відповідні повноваження та можливості.
Шкода, нанесена раптовим, гострим, значним та нещодавнім зростанням імпорту, у разі застосування спеціальних заходів значною мірою буде компенсована національному товаровиробнику з гаманця його контрагентів та врешті-решт з гаманця населення, яке споживатиме товари, у собівартості яких буде закладена завищена вартість товару, пов'язана із застосуванням спеціальних заходів. Якщо такої шкоди внаслідок значного зростання імпорту не існує, а спеціальні заходи були застосовані, то національний товаровиробник отримуватиме надприбутки за рахунок вищевказаних учасників ринку.
Отже, спеціальні заходи повинні застосовуватися лише за наявності достатньої доказової бази та всіх обставин, передбачених законодавством, а також мають бути збалансованими, оскільки для одних впровадження спеціальних заходів — це додаткові доходи, а для інших — додаткові витрати.
Очевидно, що застосування спеціальних заходів не повинно призвести до обмеження конкуренції, зокрема, до монополізації відповідного товарного ринку (до набуття, підтримання чи посилення монопольного (домінуючого) становища національного товаровиробника). В іншому випадку, можливо, споживач буде змушений компенсувати монополії не лише шкоду від масованого імпорту, але й монопольний надприбуток.
Нещодавно Орган розслідування підготував основні висновки щодо спеціального розслідування стосовно імпорту в Україну деяких азотних добрив незалежно від країни походження або експорту. В цих висновках Орган розслідування запропонував Комісії застосувати спеціальні заходи у вигляді квотування імпорту мінеральних азотних добрив за групами: перша група — нітрат амонію та вапняково-аміачна селітра (ВАС); друга група — карбамід та карбамідно-аміачна суміш (КАС).
Зупинимося на вищезгаданому спеціальному розслідуванні та запропонованому Органом розслідування квотуванню імпорту деяких азотних добрив.
Що таке квотування імпорту?
Квотування імпорту — нетарифний метод регулювання імпорту, а отже, й усього ринку чи значної його частини. Як правило, застосування цього методу більш ліберальне (м'яке), ніж метод тарифного (цінового) регулювання. Однак в окремих випадках цей метод може бути навіть більш жорстким у порівнянні з ціновим регулюванням. Наприклад, у випадку, якщо ринок висококонцентрований, квотування призводить до збільшення його концентрованості, а фактично може призвести до його монополізації (набуття, підтримання чи посилення монопольного становища відповідних суб'єктів господарювання).
Український ринок мінеральних азотних добрив завжди був висококонцентрованим. Фактично, на ньому здійснювала діяльність Група «Остхем», АТ «Дніпроазот» та АТ «Одеський припортовий завод». У 2016 р. основними учасниками ринку азотних добрив були Група «Остхем» та АТ «Дніпроазот». АТ «Одеський припортовий завод» фактично не здійснювало на ньому жодної діяльності.
Імпорт мінеральних азотних добрив, згідно з рішенням АМКУ від 05.09.2019 р. №598‑р (далі — рішення АМКУ), у 2016 р. складав близько 32% ринку та був представлений десятками імпортерів. Як випливає з рішення АМКУ, у 2016 р. частка Групи «Остхем» на ринку становила 55,56%, АТ «Дніпроазот» — 12,44% (100 — 32 — 55,56 = 12,44), сукупна частка (Група «Отхем» + АТ «Дніпроазот») складала 68%; у 2017 р. імпорт зріс і складав 43% від обсягу ринку, частка Групи «Остхем» становила 35,45%, частка АТ «Дніпроазот» — 21,55% (100 — 43 — 35,45 = 21,55%), а сукупна частка — 57%. Отже, сукупна частка національного товаровиробника (Групи «Остхем» та АТ «Дніпроазот») у 2017 р. знизилася з 68% до 57%, тобто на 11%.
Згідно з наданою Органом розслідування неконфіденційною версією Основних висновків щодо імпорту в Україну деяких азотних добрив незалежно від країни походження або експорту, сумарна запропонована ним квота нижча ніж обсяги імпорту у 2016 р., який заявники обрали як рік порівняння (тобто рік, в якому не було імпорту, що завдавав значної шкоди національному товаровиробнику).
Як зазначає Орган розслідування, причиною такого коригування в бік зменшення квот є «узгоджені дії іноземних виробників та імпортерів». Однак АМКУ не приймав жодного рішення щодо таких узгоджених дій (тобто картелю), а Міністерство та будь-який інший орган влади не мають повноважень навіть щодо кваліфікації дій імпортерів як ознак антиконкурентних узгоджених дій (картелю). Отже, на нашу думку, зазначена підстава для коригування квот у бік їх зменшення є необґрунтованою. Враховуючи наведене, внаслідок запропонованого Органом розслідування квотування очевидними є такі наслідки: часткова втрата експорту сільгосппродукції та зростання її вартості на внутрішньому ринку.
Окрім того, внаслідок запропонованого Органом розслідування квотування, український ринок буде розподілений на два сегменти: дешевих добрив іноземного походження та більш дорогих — вітчизняного походження. Фактично, буде два ринки: ринок мінеральних азотних добрив іноземного походження та ринок мінеральних азотних добрив вітчизняного походження.
Як наслідок, квотування призведе до створення цих ринків та набуття національним товаровиробником 100% частки на ринку вітчизняних мінеральних азотних добрив. Це випливає з того, що взаємозамінними (або конкуруючими) товарами, згідно із законодавством про захист економічної конкуренції та відповідної економічної теорії, є не просто товари, подібні за властивостями (за призначенням, фізичним та хімічним складом, способом виробництва, внесення тощо), а товари, подібні за властивостями, вартість яких суттєво не відрізняється (різниця у вартості не більше ніж 5%). Це прямо випливає з Методики визначення монопольного (домінуючого) становища.
Постає питання про те, на захист якої конкуренції спрямовані запропоновані квоти? Можливо, більш монополістичної, ніж була раніше?
Що означає ініціатива щодо запровадження спеціальних заходів?
Це означає, що Орган розслідування дійшов висновку, що зростання імпорту мінеральних азотних добрив (зокрема, у 2017 р. та 2018 р. у порівнянні з 2016 р.) було раптовим, гострим, значним. Це зростання було непередбачуваним для національного товаровиробника (Групи «Остхем» та АТ «Дніпроазот») та нанесло значну шкоду національному товаровиробнику.
Значне зростання імпорту
Мається на увазі значне зростання імпорту в натуральному вигляді щодо виробництва та споживання. З інформації, яка міститься в Основних висновках, випливає, що у 2017 р. відбулося значне зростання обсягу імпорту мінеральних азотних добрив, а саме на 102,3% у порівнянні з базовим 2016 р.
Однак чи було значним зростання імпорту у 2018 р. на декілька відсотків у порівнянні з базовим 2016 р.? Це питання філософське. Те, що відбулося значне зростання імпорту мінеральних азотних добрив щодо споживання виглядає дещо сумнівним у 2018 р. та в наступні періоди, якщо обсяги споживання обчислювати за формулою: обсяги виробництва + імпорт/експорт, а не за формулою: обсяги виробництва + імпорт, яку застосував Орган розслідування. При цьому у 2016 р. експорт існував, а у 2018 р. його фактично не було.
Шкода і причинно-наслідковий зв'язок
- В Основних висновках говориться про наявність значної шкоди від значного імпорту мінеральних азотних добрив та наявність причинно-наслідкового зв'язку між значним імпортом і значною шкодою. Однак, в той же час не визначено: вплив зупинки виробництва Групою «Остхем» з лютого по червень 2017 р., який очевидно негативно вплинув на відповідні показники цієї Групи. При цьому, ця зупинка безумовно значно і негативно вплинула на показники діяльності Групи в цілому, оскільки в цей період виробляється та реалізовується біля 65% всього річного обсягу виробництва;
- вплив давальницької схеми, яка застосовувалась Групою «Остхем» з ІІ півріччя 2017 р., на товаровиробників цієї групи;
- негативний вплив зупинки виробництва АТ «Дніпроазот», яка тривала майже 6 місяців 2018 р. (лютий — липень).
Внаслідок нездійснення пофакторного аналізу, значна шкода в Основних висновках — це фактично шкода від зупинок виробництва, імпорту, давальницької схеми. Ця шкода дорівнює значній шкоді від значного зростання імпорту. Постає питання про те, якою ж була шкода безпосередньо від імпорту?
Раптовість та непередбачуваність значного зростання імпорту
Виходячи з висновків, була доведена раптовість та непередбачуваність для національного товаровиробника значного зростання імпорту мінеральних азотних добрив (зокрема, у 2017‑2018 рр.). Фактично, наведеним вище висновком Орган розслідування поставив «медичний» економічний «діагноз» менеджменту національного товаровиробника.
Цей «діагноз» випливає з наступного. По‑перше, національному товаровиробнику як експортеру своєї продукції та учаснику торговельних розслідувань до 2016 р. включно не було відомо, що ціни на внутрішніх ринках інших країн (не лише в РФ) менші ніж ціни на українському ринку. По‑друге, національному товаровиробнику не могли бути відомі наслідки у вигляді зростання імпорту мінеральних азотних добрив від зупинок виробництва Групою «Остхем» навесні 2017 р. та АТ «Дніпроазот» у І півріччі 2018 р. По‑третє, національний товаровиробник як учасник антидемпінгового розслідування був нездатний передбачити, що тимчасова зупинка Комісією з лютого до червня 2017 р. антидемпінгових заходів щодо окремих азотних добрив російського походження буде стимулом для масованого імпорту цих добрив протягом 4‑х місяців.
Враховуючи зазначене, з висновків Органу розслідування випливає, що менеджмент національного товаровиробника не володіє знаннями економічної теорії (зокрема, теорії альтернативних витрат). Цей висновок дуже дивний, оскільки українські підприємства (особливо ПФГ) знають економіку на всі 100%.
Суть цієї теорії коротко полягає в наступному. У випадку, якщо приведена ціна товару іноземного походження (ціна на складі іноземного виробника + логістика) дешевша ніж приведена ціна вітчизняного товару, придбання вітчизняного товару є економічно менш вигідним, що стимулює закупівлю товару іноземного походження. Чим більший дисбаланс зазначених цін, тим більші обсяги закупівлі товару іноземного походження.
В тому випадку, якщо взагалі неможливо придбати товар вітчизняного виробництва внаслідок зупинок виробництва, попит буде зміщений на закупівлю товару іноземного походження, навіть якщо приведена ціна іноземного товару буде вищою, а якщо товар іноземного походження є дешевшим, то ще в більших обсягах. Останнє пов'язане з тим, що в умовах незмінної платоспроможності покупців ця платоспроможність надає можливість збільшити обсяги закупівлі, що має позитивний результат для сільгоспвиробника внаслідок підвищення родючості ґрунтів як основного засобу виробництва сільгосппродукції.
Про загрозу зростання імпорту
Основна загроза зростання імпорту для національного товаровиробника вже ліквідована шляхом загальної заборони імпорту мінеральних добрив російського походження, в тому числі азотних. Чому така загроза була основною? Тому що вартість ресурсів, необхідних для виробництва мінеральних добрив, у РФ «дещо» нижча ніж вартість ресурсів в Україні та сусідніх країнах. Про нівелювання загрози майбутнього зростання імпорту походженням з РФ мало бути відомо Органу розслідування. Як і мало бути відомо, що експортний потенціал країн завжди існував, навіть задовго до так званого раптового та непередбачуваного зростання імпорту у 2017–2019 рр.
Щодо іншого та, можливо, головного
Позиція національного товаровиробника є зрозумілою. Вона полягає в захисті своєї діяльності від конкуренції з боку імпорту. Очевидно, що встановлений «діагноз» (точніше його наслідки у вигляді квотування імпорту) подобається національному товаровиробнику.
Бізнес не може бути моральним чи аморальним. Єдина моральність бізнесу — сплата всіх податків та гідна оплата праці найманим працівникам. Все інше — максимізація доходів (прибутків) та, як наслідок, спроби монополізувати ринок з метою досягнення основної мети діяльності у вигляді зазначеної максимізації. Однак навіть законна інституційна монополізація ринку (внаслідок прийняття органами влади обґрунтованих та законних рішень) може нести певну загрозу суспільному інтересу, а незаконна…
З огляду на все вищезазначене, важливим є питання про те, підтвердить чи не підтвердить Комісія своїм рішенням «діагноз», встановлений Органом розслідування національному товаровиробнику? Важливим, оскільки за прийнятим рішенням можуть стояти негативні наслідки для України як держави (особливо, враховуючи негативну реакцію посольств дружніх нам іноземних держав на ініціативу Органу розслідування).
Ми розуміємо, наскільки важко посадовим особам Міністерства та членам Комісії одночасно враховувати різні інтереси національних товаровиробників, українських сільгоспвиробників, імпортерів та суспільний інтерес у захисті й розвитку конкуренції. Однак у будь-якому випадку об'єктивний та зважений підхід до вирішення питання імпорту допоможе збалансувати зазначені інтереси, як це передбачено законодавством.