Розвиток видобувної галузі є одним з пріоритетних напрямів руху вітчизняної економіки, особливо з огляду на обраний державою курс на забезпечення енергонезалежності. Водночас наявність штучних бар'єрів для доступу на ринок користування надрами суттєво стримує розвиток видобувної діяльності та заважає притоку реальних інвестицій у галузь. Анонсована державою кампанія з продажу спеціальних дозволів на користування надрами через аукціони та укладення кількох угод про розподіл продукції наприкінці минулого року хоча й демонструють позитивну динаміку, але навряд чи можуть у короткостроковій перспективі компенсувати втрати бюджету від продажу спецдозволів компаніям, які мають право на їх отримання без проведення аукціону.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Компанії, які вже витратили значні кошти на геологорозвідувальні роботи та захист запасів, змушені роками чекати на отримання спецдозволів для видобування корисних копалин у межах розвіданих ними родовищ. При цьому вони продовжують витрачати значні кошти на утримання виробничих активів, трудового колективу та сплату податків без будь-яких гарантій отримання бажаного спецдозволу.
Причиною такої ситуації є складна та непрозора процедура отримання спецдозволу поза аукціоном. І це очевидний факт. Учасникам ринку добре відомо, що попри закріплені чинним законодавством граничні строки розгляду заяв про надання спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціону, отримати їх у встановлені строки майже нереально. Навіть очільник Державної служби геології та надр України публічно визнає, що сьогодні на отримання спецдозволу та початок роботи треба витратити в середньому 2 роки, хоча передбачений законодавством строк прийняття Держгеонадрами рішення про їх видачу або відмову у видачі не повинен перевищувати 4 місяців.
Необхідність отримання у процесі видачі спецдозволу значної кількості погоджень від різних органів влади, відсутність дієвого механізму контролю за процесом з боку заявників, а також відсутність правового механізму притягнення посадовців Держгеонадр до відповідальності у випадку безпідставного затягування питання щодо видачі спецдозволу — це основні чинники, які впливають на процедуру їх отримання у межах встановлених строків.
З метою подолання нагальної проблеми тотального недотримання строків ухвалення рішень про видачу спецдозволів у січні 2016 р. до «Порядку надання спеціальних дозволів», затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 30.05.2011 р. №615 (далі — Порядок №615) були внесені зміни, якими на правовідносини з видачі спецдозволів було поширено дію Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (далі — Закон про дозвільну систему). Здавалося, з цього моменту питання недотримання строків має бути вирішене, оскільки Закон про дозвільну систему передбачає можливість застосування принципу мовчазної згоди.
Визначення терміну «принцип мовчазної згоди» наведене у ст. 1 Закону про дозвільну систему. Згідно з ним, суб'єкт господарювання набуває право на виконання певних дій щодо здійснення господарської діяльності або її видів без отримання відповідного документа дозвільного характеру, якщо ним або уповноваженою ним особою в установленому порядку подано заяву та документи у повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру чи рішення про відмову у його видачі не видані або не направлені. Буквальне тлумачення цього принципу дозволяє дійти висновку, що надрокористувачі, які звернулися до Держгеонадр із заявою про отримання спецдозволу на користування надрами без проведення аукціону, додали до заяви всі необхідні документи і не отримали відповідь від регулятора протягом встановленого Порядком №615 строку, набувають право на користування надрами за принципом мовчазної згоди.
До речі, такий підхід повністю кореспондується з положеннями п. 39 преамбули директиви №2006/123/ЄС Європейського парламенту та Ради «Щодо послуг на внутрішньому ринку», яким визначено, що дозвіл може бути надано не тільки офіційним рішенням, а й неявним рішенням, наприклад, у вигляді мовчання компетентного органу, або виходячи з того факту, що зацікавлена сторона має дочекатися підтвердження отримання заяви, щоб почати відповідну діяльність або щоб ця діяльність мала законний характер.
На практиці порядок отримання спецдозволів без аукціону за принципом мовчазної згоди міг би стати альтернативним шляхом їх отримання без офіційного рішення Держгеонадр, але відсутність у законодавстві України чіткого порядку його застосування стримує його широке використання.
Спробу регламентувати цей порядок у свій час зробила Державна регуляторна служба України. Вона розмістила на своєму офіційному веб-сайті роз'яснення, яким рекомендувала суб'єктам господарювання у разі невиконання дозвільним органом його юридичного обов'язку направляти рекомендованим поштовим відправленням з описом вкладення та повідомленням про вручення до дозвільного органу «повідомлення про початок роботи» (із зазначенням дати), застосовуючи право на виконання певних дій щодо здійснення господарської діяльності, отримане за принципом мовчазної згоди.
Попри те, що роз'яснення Державної регуляторної служби України не належить до норм законодавства України, судова практика сприйняла їх та вказує на необхідність повідомлення дозвільного органу про початок робіт у разі реалізації суб'єктами господарювання свого права на здійснення діяльності, яка потребує документа дозвільного характеру, отриманого за принципом мовчазної згоди.
Так, у постанові від 10.01.2019 р. у справі №813/3145/16, відповідачем у якій є Держгеонадр, Верховний Суд дійшов висновку, що позивач не реалізував своє право на застосування принципу мовчазної згоди, оскільки матеріали справи не містять доказів, що він звертався до відповідача з повідомленням про застосування принципу мовчазної згоди, а тому він не може бути реалізований у судовому порядку шляхом зобов'язання відповідача надати дозвіл. Зважаючи на це, слід наголосити, що для застосування принципу мовчазної згоди в процесі отримання спецдозволу на користування надрами необхідним є направлення надрокористувачем до Держгеонадр повідомлення про початок робіт.
Крім того, слід нагадати, що право на застосування принципу мовчазної згоди виникає у суб'єкта господарювання лише за наявності комплексу наступних умов:
1) подані всі визначені законом документи для отримання дозволу, що підтверджується копією заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття;
2) встановлений законодавством строк розгляду дозвільним органом поданих заявником документів закінчився;
3) відсутність або несвоєчасність відповіді суб'єкта владних повноважень по суті поданої заяви.
Зазвичай наявність другого та третього елементів з наведеного переліку не викликає питань, оскільки підтверджується фактичними обставинами. Що ж стосується першого елементу, то вичерпний перелік документів, які подаються надрокористувачами до Держгеонадр разом з заявою про отримання спецдозволу на користування надрами без проведення аукціону, наведений у Порядку №615. Контроль за відповідністю поданих документів покладений на Держгеонадр, яка у випадку невідповідності поданих документів вимогам Порядку №615 має повернути заявникові такі документи не пізніше 7 робочих днів з дня їх реєстрації і при цьому розмістити на власному офіційному веб-сайті інформацію про повернення документів. Якщо цього не відбувається, презюмується, що надрокористувач подав усі визначені Порядком №615 документи для отримання спецдозволу на користування надрами, а отже, потенційно має право на застосування в майбутньому принципу мовчазної згоди.
Таким чином, наявність усіх передумов для застосування принципу мовчазної згоди та направлення до Держгеонадр повідомлення про початок робіт, як рекомендує Державна регуляторна служба України, гарантує надрокористувачу отримання права на користування надрами в результаті застосування ним зазначеного принципу. Водночас набуття такого права внаслідок застосування принципу мовчазної згоди є лише способом отримання рішення у випадку бездіяльності дозвільного органу та неприйняття ним рішення у встановлений строк.
Окремою та самостійною проблемою сьогодні є фактична реалізація набутого у такий спосіб права на користування надрами, яке в силу приписів ст. 19 Кодексу України про надра та ст. 11 Закону України «Про нафту і газ» можливе лише за наявності спеціального дозволу на користування надрами. Вирішення цієї проблеми вбачається можливим шляхом застосування інструментів судового захисту порушеного права, а саме звернення надрокористувача до суду з позовом про зобов'язання Держгеонадр видати спецдозвіл на користування надрами. В останні роки кількість подібних позовів збільшується, і судова практика у таких справах поступово йде в напрямку захисту інтересів надрокористувачів.
При цьому позитивним для бізнесу можна вважати той факт, що суди, задовольняючи позовні вимоги надрокористувачів у справах про оскарження протиправної бездіяльності Держгеонадр, обирають як найбільш ефективний спосіб захисту порушених прав надрокористувача зобов'язання регулятора видати спецдозвіл на підтвердження права користування надрами, набутого в результаті застосування принципу мовчазної згоди. Підтвердженням цього є постанова Верховного Суду від 21.10.2020 р. у справі №640/21997/18, в якій суд касаційної інстанції визнав обґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій у частині зобов'язання відповідача видати позивачу спеціальний дозвіл на користування надрами Лікарівського родовища відповідно до принципу мовчазної згоди.
Як бачимо, принцип мовчазної згоди може бути дієвим інструментом у процесі отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону за умови виконання заявником певних вимог, але він потребує від надрокористувача значних часових та фінансових витрат. Тож можливо, варто нарешті спростити надскладну, непрозору та недосконалу процедуру видачі спецдозволів поза аукціоном, і у бізнесу відпаде потреба шукати альтернативні шляхи отримання спецдозволів, а принцип мовчазної згоди залишиться в історії як атавізм перехідного періоду? Тим більше, що намір зменшити тривалість та спростити процедуру доступу до прав на розвідку та видобуток вже задекларований урядом у «Векторах економічного розвитку України 2030» як одна зі стратегічних цілей держави на найближчі 10 років.