13 січня 2015 р. Верховною Радою України прийнято за основу два законопроекти, що передбачають оновлення чинної редакції Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Перший – це ініційований президентом України проект Закону України про забезпечення права на справедливий суд ( № 1656 від 26.12.2014), який за висновком Комітету з питань правової політики та правосуддя від 27.12.2014 рекомендовано прийняти в першому читанні за основу. У цьому проекті пропонується викласти у новій редакції ЗУ «Про судоустрій і статус суддів», а також внести зміни до процесуальних кодексів та законів України «Про Вищу раду юстиції», «Про доступ до судових рішень», «Про судовий збір», «Про Регламент Верховної Ради України» та деяких інших законодавчих актів.
Цей законопроект є результатом роботи створеної главою держави у жовтні 2014-го, Ради з питань судової реформи при президентові України, до складу якої, як відомо, увійшли керівники відповідних центральних органів виконавчої влади, вищих судових органів, Генеральний прокурор України, голови Ради суддів України та Державної судової адміністрації України, а також представники правничих громадських об’єднань, юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, відповідних міжнародних організацій, провідні фахівці у галузі права (Укази Президента України від 16 і 27.10.2014 відповідно № 812 і № 826).
Інший законопроект – проект Закону України про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо удосконалення засад організації та функціонування судової влади відповідно до європейських стандартів ( № 1497 від 17.12.2014), так само пропонує нову редакцію названого Закону та зміни до процесуальних й інших законодавчих актів, проте має дещо інше бачення щодо розбудови судової системи України, регламентацію подальшого її функціонування.
Цей законопроект доволі близький за змістом до проекту, оприлюдненого на сайті Міністерства юстиції України.
Усі автори та суб’єкти законодавчої ініціативи зазначених законопроектів сходяться на думці щодо нагального характеру та пріоритетності реформування національної судової системи. У зв’язку з цим на нинішньому етапі всі пропонують нову редакцію базового галузевого Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а також суттєві інституційні зміни до процесуального законодавства України та суміжних із ними законів.
Водночас саму майбутню побудову судової системи України автори бачать по-різному.
Спільним є лише визнання необхідності посилення ролі Верховного Суду України, що полягає в розширенні його повноважень як найвищого судового органу в системі судів загальної юрисдикції. Для цього у кожному із названих законопроектів, різними, хоча і дуже близькими процесуальними способами передбачено відмову від інституту допуску вищими спеціалізованими судами справ до провадження Верховного Суду України.
Ми вже висловлювали підтримку такої ідеї: питання допуску має вирішувати сам ВСУ, адже він є найвищим судовим органом і має самостійно визначати, які справи йому слід розглядати. Тому ми вже з травня того року суттєво змінили підхід до подання справ до Верховного Суду і намагалися давати ствердний висновок навіть у тих випадках, коли були сумніви, допускати справу до провадження Верховного Суду чи ні.
Щодо самої системи судів загальної юрисдикції, то, наприклад, у законопроекті №1497, внесеному на розгляд парламенту групою народних депутатів України і прийнятому Верховною Радою України за основу в першому читанні, передбачено збереження чотириланкової судової системи на чолі з Верховним Судом України, проте пропонується відмовитися від системи судів господарської юрисдикції. Для цього автори законопроекту ініціюють реорганізацію місцевих господарських судів в окружні суди з розгляду цивільних і кримінальних справ. До їхніх повноважень має бути віднесено провадження у цивільних (нині господарських) справах та у справах про злочини у сфері господарської діяльності, стосовно високопосадовців, а також щодо найбільш тяжких злочинів, за які передбачено покарання у вигляді довічного або понад десять років позбавлення волі. Відповідно, апеляційні господарські суди мають бути реорганізовані шляхом їхнього приєднання до відповідних апеляційних судів з розгляду цивільних і кримінальних справ, а ВГСУ та Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ – у Вищий суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ.
Зокрема, мова йде насамперед про ліквідацію господарських судів, які дотепер розглядають спори з банківської діяльності та обігу цінних паперів, інтелектуальної власності, корпоративних, земельних відносин, права власності, застосування антимонопольного законодавства, спори, що виникають при укладенні, зміні, розірванні, визнанні недійсними договорів і виконанні господарських зобов’язань, а також спори про банкрутство та пов’язані з банкрутством. Справи, які розглядають ці суди, група народних депутатів пропонує передати до судів загальної юрисдикції, які займаються розглядом кримінальних та цивільних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Автори згаданого законопроекту вважають, що така реформа дозволить заощадити бюджетні кошти, вирівняти ступінь навантаження суддів у судах різної спеціалізації, а також забезпечить більш простий доступ громадян до правосуддя.
При цьому, в законопроекті № 1497 не передбачене скорочення кількості суддів, тобто їхня кількість залишиться незмінною, оскільки судова реформа ніяк не вплине на кількість справ, що надходять до судів.
Що ж насправді ми отримаємо в результаті такої реформи? На чому саме вдасться заощадити державні кошти?
На сьогодні фактично функціонують 25 місцевих господарських судів. Ці судові інстанції пропонують реорганізувати в окружні суди з розгляду цивільних і кримінальних справ. Що може означати така реорганізація? Суддів фактично переведуть в приміщення загальних судів? Сумніваюсь, що там знайдеться для цього вільна площа. Районні суди першої інстанції належно не забезпечені приміщеннями, а більшість наявних приміщень перебувають в аварійному стані й непридатні для умов праці. Тобто нам пропонується звільнити приміщення одного господарського суду, а замість цього створити проблему в 20 або 30 районних судах, де, своєю чергою, необхідно буде створювати нові робочі місця. На жаль, у такій ситуації неможливо говорити про будь-яке заощадження коштів.
Прибічники ліквідації господарських судів стверджують про спрощення та доступність нової судової системи для громадян та організацій, які звертаються до суду. Між тим, при переведенні суддів із 25 місцевих господарських судів, що діють нині, у більш ніж у 600 загальних ми лише створимо плутанину. Звідки ми можемо знати, якому з 600 судів більше потрібен спеціаліст із банкрутства, залізничних перевезень, цінних паперів, корпоративного або патентного й авторського права? Скільки часу потрібно позивачам на те, щоб розібратися, куди саме їм потрібно звертатися по захист своїх прав? Як все це відобразиться на якості розгляду справ? Скільки часу потрібно для налагодження такої судової системи? Таке реформування лише замінить вивіску на будівлі, створить велику кількість проблем, на вирішення яких підуть роки та будуть витрачені державні кошти.
У системі господарських судів справа встигає пройти всі три інстанції (першу, апеляційну та касаційну) за 7–8 місяців, тоді як в загальних судах (зокрема внаслідок надмірного навантаження) – вона може розглядатися кілька років. Зрозуміло, що після об’єднання господарських та загальних судів терміни розгляду господарських справ також збільшаться. Сумніваюсь, що це позитивно вплине на економіку країни, бізнес та банківську систему. Чи повертатимуть кредити боржники, якщо в них з’явиться можливість не повертати кошти протягом 3-4 років? Чи зможуть вижити підприємства, не маючи обігових коштів, котрі будуть втрачені внаслідок збільшення строків розгляду господарських справ. Експерти нині ведуть мову про те, що економіка країни не може чекати навіть 2-3 місяці, її треба реформувати негайно. Тоді як вона зможе чекати кілька років, поки відбуватимуться процеси переводу суддів, створення нових структур, налагодження інших необхідних формальностей?
Отже, можна сміливо відкидати обґрунтування щодо заощадження бюджетних коштів, позаяк наведене свідчить про протилежне – необхідність додаткового фінансування.
У законопроекті №1656, внесеному президентом України, справедливо, як на нашу думку, не передбачено непотрібних кардинальних структурних змін системи судів загальної юрисдикції.
У зв’язку з цим нагадаю, що упродовж останніх кількох місяців на шпальтах засобів масової інформації, під час фахових дискусійних майданчиків (конференцій, круглих столів тощо) неодноразово порушувалися й широко обговорювалися питання, пов’язані зі специфікою господарського судочинства, особливостями процесуального провадження і законодавчого регулювання господарських правовідносин, доцільністю чи недоцільністю ліквідації господарських судів, включно з Вищим Господарським Судом України. Чимало аргументів наводилося на користь кожної з озвучених позицій.
Переконаний, до таких питань та ініціатив варто ставитися максимально обережно. Не випадково, жодна країна світу, яка пішла шляхом спеціалізації, від цього не відмовилась. У якихось країнах, можливо, не змогли дозволити собі спеціалізацію, але якщо її вже побудували, то додержуються. До того ж ліквідація будь-якого органу, а тим більше – системи органів, вимагає значних фінансових ресурсів, а до державних витрат варто ставитися також обережно, особливо в складних сучасних економічних умовах, будучи стовідсотково впевненим у ефективності таких трат.
Тож дуже дивно витрачати понад 20 років на налаштування діяльності господарських судів, підвищення якості їхньої роботи, а відтак відмовитися від усіх здобутків. При цьому, ніхто навіть не оспорює того, що в господарських судах найкоротші строки розгляду справ і найвища якість рішень. Установи, організації та правничі об’єднання, які у своїй діяльності мали справу із судами, ідеї ліквідації господарських судів не підтримують.
Усі автори законопроектів, безперечно, прагнуть єдиної мети – вдосконалити інститут відповідальності суддів. І це, справді, є об’єктивно необхідним. У кожному із законопроектів викладений оновлений перелік підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Проте головним, на нашу думку, має стати невідворотність такої відповідальності у разі вчинення суддею правопорушення. Саме невідворотність покарання служитиме показником ефективності інституту відповідальності суддів та безпосередньо сприятиме підвищенню довіри до судової влади.
Водночас, аналізуючи окремі законодавчі ініціативи, вважаю за необхідне наголосити на обов’язковості дотримання в дисциплінарному провадженні конституційних вимог і європейських стандартів щодо незалежності суддів та неможливості притягнення їх до відповідальності за зайняту під час судового розгляду позицію з тлумачення норм права.
Об’єктивно заслуговує на увагу запропоноване суб’єктами законодавчої ініціативи розширення переліку дисциплінарних стягнень, що можуть застосовуватися до судді. Це дозволить при схваленні рішення у дисциплінарній справі врахувати особу конкретного судді, обставини вчинення порушення, інші чинники, що впливають на ступінь винності. Водночас перелік таких стягнень пропонується дещо відмінний. Так, у законопроекті, внесеному президентом України, це: попередження; догана і сувора догана з позбавленням права на отримання доплат до посадового окладу на певний строк; тимчасове відсторонення від здійснення правосуддя також з позбавленням права на отримання доплат та з обов’язковим проходженням атестації; переведення судді до іншого суду того самого рівня цієї ж спеціалізації; пониження судді у кваліфікаційному класі без переведення або з переведенням до суду нижчого рівня, якщо отриманий внаслідок пониження клас не дозволятиме судді здійснювати правосуддя в суді відповідного рівня; а також висновок про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади з підстав порушення присяги.
У проекті, внесеному народними депутатами України: зауваження; догана без позбавлення доплат; сувора догана з позбавленням права на отримання доплат на певний строк; тимчасове відсторонення від здійснення правосуддя з позбавленням права на отримання доплат та обов’язковим скеруванням судді до Національної школи суддів України для проходження курсу підвищення кваліфікації; висновок про порушення суддею присяги або припинення перебування судді у відставці.
Тому на порядку денному стоїть також важливе питання вдосконалення і забезпечення ефективного функціонування відповідних дисциплінарних органів – Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Основна мета, як вбачається, насамперед зі змісту законопроекту, підготовленого Радою з питань судової реформи, – прозорість, відкритість і конкурсні засади їхнього створення і діяльності.
Звичайно, через норми ст. 131 Конституції України щодо порядку формування складу та обсягу повноважень Вищої ради юстиції пропоновані законодавчі зміни не можуть цілком врахувати зауваження європейських експертів, котрі як головне завдання визначали усунення або одночасного існування, або дублювання повноважень двох дисциплінарних органів та забезпечення того, щоб їхній склад формували у більшості судді, обрані самими суддями.
Але в будь-якому разі зараз особливо для нас, суддів, найважливішим є те, щоб ці органи нарешті запрацювали повною мірою. Саме судді, незважаючи на звинувачення у блокуванні роботи зазначених органів, що лунають на нашу адресу, найбільш зацікавлені в повноцінній та ефективній діяльності Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. Адже від цих органів залежить вирішення ключових у кожній суддівській кар’єрі питань призначення на посаду, обрання безстроково, переведення, звільнення тощо.
Суддівський корпус, зі свого боку, виконав завдання, поставлене в Законі Україні «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» та обрав своїх представників до складу Вищої ради юстиції і Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. До легітимності їхнього обрання жодних питань немає. Тому невипадково у законопроектах, що запроваджують реформування названих органів, не передбачено нового переобрання членів цих органів від з’їзду суддів України. Стосовно членів, зокрема, Вищої ради юстиції, обраних від інших суб’єктів її формування (від Верховної Ради України, президента України, з’їзду адвокатів України, з’їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, всеукраїнської конференції працівників прокуратури), то за законопроектом, підготовленим Радою з питань судової реформи, – їхні повноваження припиняються і відбувається нове призначення, а за проектом народних депутатів – переобрання відбувається у разі висловлення їм недовіри Радою суддів України.
Крім цього, надзвичайно гостро нині стоїть питання забезпечення належного кваліфікаційного рівня підготовки суддів. У зв’язку з цим слушною є ініціатива глави держави щодо запровадження атестації суддів та відновлення інституту кваліфікаційних класів суддів, але дещо в іншому вигляді, ніж існував раніше.
До речі, у законопроекті народних депутатів України наведені ініціативи не знайшли закріплення.
У проекті, підготовленому в Адміністрації президента України, цьому питанню приділено ґрунтовну увагу. За мету поставлено, щоби кар’єра судді залежала виключно від його особистих професійних якостей. Тому запропоновано конкурсні засади для обіймання будь-якої посади: не лише при призначенні суддею вперше, а й під час вирішення питання про переведення судді до іншого суду, особливо якщо йдеться про суд вищого рівня. При цьому, за проектом такий конкурс передбачено проводити як на підставі відповідного кваліфікаційного іспиту, так і за результатами вивчення результатів діяльності конкретного судді, зокрема, кількісних статистичних даних та причин скасування винесених суддею рішень, відомостей про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності тощо. Тож кваліфікаційна атестація здійснюватиметься на основі об’єктивних критеріїв, у прозорий спосіб та з урахуванням власних заслуг, кваліфікації та сумлінності судді, його вмінь і ефективності роботи.
Згідно з прикінцевими та перехідними положеннями цього законопроекту має бути проведена первинна кваліфікаційна атестація суддів. Цей процес розпочнеться із суддів вищих судових інстанцій – Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів, зокрема й суддів Вищого Господарського Суду України.
Позитивною є також спільність позицій авторів законопроектів щодо збереження гарантій фінансового забезпечення суддів. Проте за нинішніх умов надзвичайної бюджетної економії обговорювати це питання передчасно. Адже, як видно з національної законодавчої практики, попри закріплені спеціальним законодавством гарантії, більш актуальними і наразі проблемними є норми бюджетного законодавства, відповідно до яких на сьогодні (менш ніж за рік) фактично вже втричі знижено рівень оплати праці судді, обмежено та зрівняно заробітну плату суддів незалежно від обсягу навантаження, рівня суду, в якому працює суддя, його стажу роботи та інших чинників. Такий стан речей не є нормальним.
Насамкінець, ведучи мову про судову реформу, важливо наголосити, що гарантоване отримання очікуваних позитивних результатів від будь-якого реформування насамперед залежить від добросовісності застосування механізмів, закладених у відповідному законі.