Нещодавно дискутуючи з колегою про те, наскільки важливим є цільове призначення землі, наштовхнулася на цікаву думку: якщо сьогодні про цільове ще говорять, то вже зовсім скоро поняття цільового призначення землі «кане в Лету» як пережиток минулого, адже в основі всього лежатиме вид функціонального призначення території, визначений відповідною містобудівною документацією. Навіть сьогодні цільове призначення не є істотною умовою договору оренди землі, а лише додатковою, яку за згодою сторін можна відобразити у тексті договору. Безумовно, це не стосується земель державної і комунальної форм власності, оскільки тут матиме місце типовий договір оренди землі, де цільове призначення згадується щонайменше п’ять разів.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Актуальний стан (судова практика)
Аналізуючи судову практику 2023–2024 років, доходимо висновку, що значна кількість договорів оренди землі були розірвані достроково внаслідок порушення орендарями вимоги про використання земельної ділянки за цільовим призначенням згідно з договором оренди землі, внаслідок порушення норм ч. 1 ст. 24 Закону України «Про оренду землі». Переважно розгляд справ завершується в апеляційній інстанції.
До прикладу, постанова Дніпровського апеляційного суду від 11 вересня 2024 року у справі № 181/1084/23, постанова Кропивницького апеляційного суду від 12 січня 2023 року у справі № 384/330/21, постанова Вінницького апеляційного суду від 21 вересня 2023 року у справі № № 150/8/23 про розірвання договорів оренди та повернення земельних ділянок були ухвалені на користь орендодавця через використання орендарем орендованих земельних ділянок не за цільовим призначенням. Наприклад, замість сінокосіння та випасання худоби орендар розорав земельну ділянку та здійснював вирощування сільськогосподарських культур, фактично здійснюючи ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Суди наголошують, що відсутність у договорах оренди прямих умов про заборону здійснювати посів сільськогосподарських культур не звільняє орендарів від обов’язку використовувати земельні ділянки за призначенням та згідно з погодженими договорами умовами їх використання.
Водночас розірвання договорів оренди землі через нецільове використання земельної ділянки більш притаманне спорам щодо земель комунальної та державної форм власності. Орендодавці фізичні та юридичні особи досить рідко ініціюють питання щодо розірвання договору з таких підстав як використання земельної ділянки не за цільовим призначенням. Проте така судова практика також трапляється. Спочатку фізичні та юридичні особи з метою встановлення факту порушення умови використання земельної ділянки за певним цільовим призначенням звертаються до Держгеокадастру, як до органу, що виконує функції нагляду за використанням земельних ділянок відповідно до наданих повноважень. А вже наступним кроком є позов про розірвання договору оренди землі. Наприклад, постановою Закарпатського апеляційного суду від 07 лютого 2023 року у справі № 303/3390/20 було задоволено позов фізичної особи до фермерського господарства та ухвалено рішення на користь власника земельної ділянки. Судом встановлено, що фермерське господарство порушило свої зобов’язання щодо використання земельної ділянки для сільськогосподарських потреб, а саме: самовільно влаштувало на належній орендодавцю та інших суміжних земельних ділянках піщаний кар’єр, знявши родючий шар ґрунту. Орендар проводив незаконний видобуток піску, використовуючи земельну ділянку не за цільовим призначенням.
Як бачимо, найбільша кількість спорів стосується земель сільськогосподарського призначення, де орендодавці доводять факти використання земельної ділянки не за цільовим призначенням в межах однієї категорії (наприклад, не 01.08 для сінокосіння та випасання худоби, як передбачено договором, а 01.01 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва). Проте у деяких випадках, коли використання цільові призначення в межах однієї категорії є однорідними, суд може стати на бік орендаря. Так, у Постанові від 27.09.2023 у справі № 621/543/22 орендарю була надана земельна ділянка, розташована за межами населеного пункту, яка перебуває в комунальній власності, категорія земель — землі сільськогосподарського призначення, вид використання — для ведення городництва, цільове призначення — 01.07 Для городництва.
На практиці під «городництвом» розуміють вирощування рослинницької сільськогосподарської продукції (овочевих культур), не пов’язаної з вирощуванням багаторічних плодових насаджень, сінокосінням та випасанням худоби тощо. Як встановлено судом, спірна земельна ділянка використовувалась для вирощування сільськогосподарських культур (соняшника), тобто без зміни категорії цільового призначення земельної ділянки, проте з порушенням виду її цільового використання в межах однієї категорії. Колегія суддів прийшла до висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах однієї категорії земель не є зміною її цільового призначення та не потребує проходження процедур, які відповідно до земельного законодавства України застосовуються при зміні цільового призначення, що є ознакою їх легального використання.
Спрощення процедури зміни цільового призначення
Думаю, колеги погодяться зі мною в тому, що кардинальні зміни до законодавства у сфері зміни (перепрошую за тавтологію, але без неї ніяк) цільового призначення землі відбулися у 2020 році з ухваленням та набуттям чинності Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо планування використання земель” (далі — Закон № 711-IX). Саме завдяки Закону № 711-IX з’явилося поняття функціональної зони території — визначеної комплексним планом просторового розвитку території територіальної громади, генеральним планом населеного пункту, планом зонування території частини території територіальної громади, щодо якої визначений певний набір дозволених (переважних (основних) та супутніх) видів цільового призначення земельних ділянок та відповідно до законодавства встановлені обмеження у використанні земель у сфері забудови. І якщо комусь здалося, що це звичайнісіньке чергове сухе визначення, то я тут готова всерйоз посперечатися. Це була чи не найперша реальна спроба законодавців відійти від пострадянського атавізму встановлення та зміни цільового призначення землі “окремо” від містобудівної документації.
Закон № 711-IX впровадив цілу низку революційних спрощень. До прикладу, з’явилася можливість зміни цільового призначення землі в межах однієї категорії без розроблення проекту землеустрою, а також скасовувалася вимога щодо необхідності ухвалення рішень органами державної влади та місцевого самоврядування, крім рішень про встановлення і зміну цільового призначення земельних ділянок, розпорядження якими здійснюють такі органи.
А що ж, якщо громада не має затвердженої містобудівної документації або вона застаріла і не відповідає сучасним тенденціям розвитку? На цей випадок Закон № 711-IX встановив можливість до 1 січня 2025 року визначати функціональне призначення території детальним планом території. На практиці це означало, що у разі потреби інвестор (власник земельної ділянки, землекористувач), який мав намір змінити цільове призначення земельної ділянки міг ініціювати питання розроблення детального плану території, після затвердження якого виникла б можливість змінити цільове призначення землі на бажане.
Окремо зауважу, що відповідно до чинної редакції пункту 6-3 Прикінцевих положень Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності” (далі Закон № 3038-VI) цей термін до 1 січня 2025 року лишається незмінним, хоча значна частина територіальних громад досі не затвердила комплексні плани просторового розвитку території або генеральні плани. У деяких випадках через брак фінансування, а часом у зв’язку з неможливістю проведення деяких видів робіт (наприклад, аерофотознімання) через воєнний стан в Україні. Висловлю сміливе припущення, що законодавець враховуючи масштабність проблеми, дасть громадам і бізнесу більше часу для реалізації локальних проектів, зважаючи на безпосередній вплив цього процесу на розвиток економіки нашої держави, яка наразі перебуває у надзвичайно складних умовах.
Як це працює?
Наявна судова практика 2024 року свідчить про те, що деякі дискусійні моменти між землевласниками (землекористувачами) та органами місцевого самоврядування лишилися невирішеними і навіть актуалізувалися після ухвалення Закону № 711-IX і подальшого затвердження громадами містобудівної документації. Так, «свіженьку» Постанову Верховного Суду від 16.07.2024 у справі №20/12935/21-а винесено щодо визнання протиправним та нечинним рішення про затвердження містобудівної документації (плану зонування території) населеного пункту. Так, позивач звернувся до суду після того, як виявив, що земельну ділянку, яка перебуває в його законному користуванні і надана для іншого сільськогосподарського призначення, віднесено затвердженою містобудівною документацією до зони комерційного використання В-7. Таким чином позивач прийшов до висновку, що цільове призначення його ділянки, на якому розташована нерухомість (будівля свинарника з прибудовами), було змінене містобудівною документацією без врахування його інтересів.
Проте Верховний Суд, посилаючись на ст. 20 Земельного кодексу України та статтю 24 Закону № 3038-VI, наголошує на тому, що встановлення (зміна) функціонального призначення території не покладає на власника або користувача земельної ділянки обов’язку змінювати цільове призначення раніше сформованих земельних ділянок, а також не обмежує прав власника або користувача земельної ділянки на використання земельної ділянки за попереднім цільовим призначенням. ВС вважає помилковим висновок суду першої та апеляційної інстанції про те, що за оскаржуваним рішенням ради відбулася зміна цільового призначення земельної ділянки з сільськогосподарського на землі комерційного використання В7, що порушує права позивача на використання належних йому на праві приватної власності будівель та споруд у своїй господарській діяльності за їх призначенням, оскільки позивач і надалі може використовувати земельну ділянку за чинним її цільовим призначенням.
Про що новий закон?
28 травня 2024 року набув чинності Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення порядку зміни цільового призначення земельних ділянок для залучення інвестицій з метою швидкої відбудови України” (далі — Закон № 3563-IX), який передбачає спрощення порядку встановлення та зміни цільового призначення земельних ділянок на територіях за межами населених пунктів у разі, якщо стосовно таких територій відсутня затверджена містобудівна документація на місцевому рівні для розміщення будівель промислових та складів; будівель сільськогосподарського призначення, лісівництва та рибного господарства; трубопроводів, комунікацій та ліній електропередачі (крім магістральних нафтопроводів та магістральних газопроводів); комплексних промислових споруд (крім підприємств та споруд підприємств зі збагачення та перероблення ядерних матеріалів; споруд та печей для спалювання відходів; електростанцій атомних).
Зважаючи на енергетичну ситуацію в Україні, законотворці передбачили:
- можливість зміни цільового призначення особливо цінних земель у складі земель сільськогосподарського призначення для розміщення об’єктів промисловості та енергетики (раніше передбачалася можливість лише для промисловості);
- під час дії воєнного стану та протягом 6 (шести) місяців з дати його припинення чи скасування в Україні або у відповідній окремій місцевості розробляти детальні плани території для розміщення об’єктів енергогенеруючих підприємств, що здійснюють виробництво, у тому числі з альтернативних джерел, передачу, розподіл електричної енергії або комбіноване виробництво електричної та теплової енергії, та/або технологічної інфраструктури об’єктів енергетики;
- під час дії воєнного стану та протягом п’яти років з дня його припинення або скасування в Україні або у відповідній окремій місцевості допускаються встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок без дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території, визначеного відповідною містобудівною документацією на місцевому рівні на територіях за межами населених пунктів, якщо стосовно таких територій відсутня затверджена містобудівна документація на місцевому рівні, для розміщення промислових та складських будівель, нежитлових сільськогосподарських будівель, трубопроводів, ліній електронних комунікаційних мереж та електропередач, комплексних споруд промислових об’єктів.
Висновки
Що ж, попри численні дискусії, все ж таки галузь управління земельними ресурсами рухається в напрямку спрощення процедури зміни цільового призначення землі. На передній план виходить містобудівна документація, яка визначає функціональної зони території, яким відповідають певні види цільових призначень землі.
Водночас затвердження містобудівної документації і встановлення нової функціональної зони не перешкоджає землекористувачам продовжувати використовувати земельну ділянку за визначеним раніше, передбаченим договором оренди землі, цільовим призначенням. А на час дії воєнного стану та протягом 6 (шести) місяців з дати його припинення чи скасування допускаються встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок без дотримання правил співвідношення між новим видом цільового призначення земельної ділянки та видом функціонального призначення території для розміщення промислових та складських будівель, нежитлових сільськогосподарських будівель, трубопроводів, ліній електронних комунікаційних мереж та електропередач, комплексних споруд промислових об’єктів.