Про своє бачення реформування виконання судових рішень «Юридичній газеті» розповів суддя Київського окружного адміністративного суду Андрій ВОЛКОВ
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Пане Андрію, наскільки для України є нагальною потреба в реформуванні системи виконання судових рішень?
– Гадаю, що ні для кого не є секретом, що Україна має великі проблеми з виконанням судових рішень. Найбільш яскраво про це свідчить той факт, що наша країна є абсолютним лідером за кількістю рішень, в яких Європейський суд з прав людини констатував порушення Україною статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, що гарантує право на справедливий суд, саме у зв’язку з невиконанням рішень національних судів. Це означає, що існуюча в Україні модель примусового виконання судових рішень абсолютно не відповідає сучасному стану правовідносин розвитку суспільства, адже в принципі неспроможна забезпечити потреби правопорядку. Вирішувати проблему із забезпечення виконання судових рішень слід комплексно шляхом радикальної зміни існуючої моделі. При цьому, слід звернутися до найбільш вдалого досвіду проведення подібних реформ на теренах колишнього СРСР, зокрема у країнах Балтії. Важливо, при цьому, уникати різного роду невдалих чи половинчастих кроків, які на практиці не призвели до істотного та стрімкого економічного зростання, зокрема, за таким показником, що використовується у світовій практиці для оцінювання економічних свобод, як індекс виконання договірних (контрактних) зобов’язань, у тому числі й шляхом забезпечення їх примусового виконання на підставі рішень суду. Безумовно, така реформа повинна мати комплексний характер і вирішувати багато питань: статус виконавців, визначення їх функцій як осіб, які управляють і розпоряджаються чужим майном, забезпечення їх добросовісності, неупередженості, професійності та відповідальності, умови для належного фінансування, процесуальна регламентація процедур примусового виконання, інформаційне забезпечення, організаційний та фінансовий контроль тощо.
– Яке Ваше бачення цього статусу?
– На мій погляд, використання термінів «приватний» та «державний» судовий виконавець для визначення осіб, які здійснюють примусове виконання є невдалою ідеєю. Мені здається, що назва і статус цих осіб мають бути єдиними і відповідати змісту функції, яку вони виконують у правосудді, а не відображати джерело їх фінансування. У світовій практиці є моделі, де співіснують державні та приватні виконавчі агенції, як це пропонується за деякими законопроектами, але таких країн небагато і їх досвід не можна назвати успішним. Мені особисто не подобається ідея поділу виконавців на державних та приватних, оскільки такий підхід лише викривляє зміст владної функції, яку виконують ці особи. Дуже важливо правильно використовувати юридичну термінологію. Приставка «приватний» створює уявлення про те, що виконання судового рішення – це бізнесова діяльність, що в дійсності абсолютно не так. Виконавець за визначенням не може бути приватним, через те, що держава делегує цим особам функцію з примусового виконання судових рішень і для цього наділяє їх владними повноваженнями з розпорядження чужим майном (майном боржників) без волевиявлення власника. Різниця між державним і приватним виконавцем полягає лише в тому, за рахунок якого джерела відбувається фінансування їх діяльності: з державного бюджету або на засадах самофінансування. Схожа проблема існує в нотаріаті, де існують державні і приватні нотаріуси, хоча на справді "приватність" останніх полягає лише у тому, що вони не фінансуються з державного бюджету.
Так і пропозиція поділити виконавців на державних та приватних зумовлена лише тим, що вони виконуватимуть одну й ту ж роботу, але одні отримуватимуть заробітну плату з державного бюджету, а інші існуватимуть на засадах самофінансування. І це, на моє глибоке переконання, є неприйнятним для сучасної правової держави. Має бути повністю модернізована система виконання судових рішень, саме в тому аспекті, що держава має максимально ефективно використовувати державні фінанси, не витрачати їх на фінансування тих владних функцій, які можуть виконуватись більш ефективно на сучасних засадах самофінансування. Таким шляхом пішли країни Балтії і найбільш вдалий приклад – досвід реформ в Естонії. У цій країні повністю відмовилися від інституту державних судових виконавців, який дістався їй від радянської спадщини. Усі судові рішення виконуються присяжними виконавцями – незалежними особами, які виконують цю публічну функцію на засадах самофінансування. Вони процесуально підконтрольні суду, а з питань організації діяльності – міністру юстиції. Ці особи несуть майнову відповідальність в разі заподіяння шкоди, та дисциплінарну за вчинення дисциплінарних проступків. За оцінками Світового банку ця реформа призвела до різкого покращення стану виконання судових рішень в Естонії. Хочу також наголосити, що відмова від державних виконавців є також радикальним кроком на шляху боротьби з корупцією у цій сфері. Тому ще раз наголошую, Україна має зробити рішучий крок у реформуванні системи виконання судових рішень. А щодо назви, то найбільш вдалою є пропозиція назвати цих осіб присяжними виконавцями.
– Ви казали про естонську модель роботи органів примусового виконання. Наскільки детально в ній прописаний статус виконавця?
– Відповідно до естонського законодавства, судовий виконавець є незалежною особою, яка обіймає публічно-правову посаду. Він виконує свої посадові обовʼязки як особа вільної професії від свого імені і під свою відповідальність. Безперечно, що він не є підприємцем або державним чиновником. Однак, для цілей оподаткування доходів судового виконавця до нього застосовуються положення як до фізичних осіб-підприємців. Виконавець при здійсненні службових повноважень повинен бути неупередженим. Йому мають довіряти всі особи, на користь чи щодо яких він здійснює виконавчі дії. Крім того, виконавець має скласти присягу і її дотримуватися, поводитися гідно як при виконанні службових обов’язків, так і поза межами своєї службової діяльності. Тобто це серйозні вимоги до професії.
Усі дії, які здійснює судовий виконавець, чимось нагадують функцію опікуна, який замість недієздатного боржника за рахунок його майна виконує його зобов’язання перед кредиторами. Тому до судових виконавців мають бути особливі вимоги щодо чесності та порядності, моральної охайності та довіри, фінансової спроможності та обережності у поводженні з майновими активами, дотримання визначених законом процедур. Звернення стягнення на майно пов’язане з тим, що виконавці повинні мати доступ до будь-яких активів з тим обсягом повноважень, який має сам боржник, у тому числі й щодо розпорядження ними. Але це, повторюся, вимагає чіткого законодавчого врегулювання низки таких питань, як визначення статусу виконавця, визначення кваліфікаційних та моральних вимог до нього, фінансової звітності, отримання повноважень на здійснення довірчого управління майном конкретного боржника. Обов’язково судовий виконавець має складати присягу та нести дисциплінарну відповідальність за порушення у професійній діяльності. Крім того, професійна діяльність виконавців обов’язково має бути застрахованою на випадок завдання виконавцем майнової шкоди. У такому випадку постраждала особа має отримати належну компенсацію.
У процесуальному порядку виконавці мають бути підпорядковані суду, а з питань ліцензування (що є обов’язковою умовою) - Міністерству юстиції. Тобто, організаційно виконавці мають контролюватися міністерством юстиції, а з приводу дотримання законодавства при вчиненні виконавчих дій - мають бути підконтрольні лише суду. Це виключить елемент залежності виконавця від посадових осіб, яким він підпорядковується, та які можуть здійснювати на нього тиск.
– Крім визначення статусу виконавця, які ще важливі елементи реформування необхідно врахувати?
– На моє переконання, варто було б розділити виконання рішень зі стягнення приватних боргів та рішень проти держави. Тут дуже важливо розуміти, що між цими поняттями є кардинальна різниця. Виконавець не може виконувати рішення проти держави. Я вже казав, що виконавець, так би мовити, доповнює волю боржника і виконує зобов’язання перед кредитором замість нього, але за рахунок його майна. Проте, виконавець не може замінити органи державної влади у відносинах з громадянами, стати пенсійним фондом, податковою інспекцією чи держземагентством. У таких спорах держава повинна сама добровільно виконувати рішення судів і за невиконання рішення судді має бути жорстка відповідальність. Існує загальновідомий вираз: закон говорить вустами судді. Якщо чиновник не виконує рішення суду, це означає, що він не виконує закон. Такі особи мають бути або звільнені, або притягнуті до відповідальності.
На мій погляд, необхідно позбутися підпорядкування виконавців по вертикалі, яка збудована в Державній виконавчій службі. Не слід забувати, що виконавча служба – це не силова структура, хоча механізм залучення останніх неодмінно має бути передбачений. Виконавці мають діяти, розпоряджаючись правами та майном боржника, а не заламувати йому руки. Крім того, в їхній діяльності не має бути жодних ознак підприємницької діяльності, як то свобода договору, вільне ціноутворення тощо. Якщо до виконавця надходить заява про примусове виконання судового рішення, він зобов’язаний вжити усіх заходів для його виконання, а плата за послуги має стягуватись згідно з встановленими тарифами, ніхто не повинен наживатися на цьому. Має бути розроблена ретельна тарифна сітка, для того, щоб це не було обтяжливо для учасників виконавчого процесу. З одного боку вона має бути розумною, щоб забезпечувати засади самофінансування, з іншого – тарифи не мають призводити до необґрунтованого збагачення. Все ж таки йдеться про монополізацію державної послуги, і тут потрібно бути дуже обережними з тарифами. Водночас, процедура примусового виконання не повинна бути дешевою, адже боржник має розуміти, що виконати рішення суду добровільно більш вигідно.
– Наскільки такий підхід буде справедливим та виправданим із соціальної точки зору?
– Ще раз повторюся, що виконання судових рішень не має бути дешевим. І це не питання соціальної справедливості чи покарання. Це просто повинно дорого коштувати, бо коли за роботу виконавця доведеться сплачувати, це буде стимулювати боржника виконувати рішення суду добровільно. Крім того, важливим моментом у роботі виконавця є авансування витрат виконавчого провадження. Не слід цього боятися. Кредитор найбільше заінтересований у виконанні судового рішення, тому він має профінансувати наперед певні дії виконавця. Безперечно, ці витрати потім мають бути покладені на боржника і в подальшому компенсовані кредитору. Але природно, що не кожен виконавчий процес завершується успіхом. У такому випадку сплачені авансом суми залишаться витратами кредитора. Це нормальна практика, яка себе виправдовує.
– А чи виправдає себе модель самофінансування, чи не має тут ризиків для держави?
– З практичного погляду, державі вигідніше, коли виконання судових рішень будуть покладені на виконавців, які не потребуватимуть приміщень, матеріального забезпечення та фінансування з державного бюджету. Знову-таки приклад з приватними нотаріусами. Їх контролює на предмет дотримання діловодства міністерство юстиції, суд їх контролює з питань законності вчинених нотаріальних дій. Але держава не переймається тим, за який кошт він обладнав робоче місце, купив комп’ютер, підключився до інформаційних баз даних, підвищує свою кваліфікацію, виплачує заробітну плату помічнику тощо. Тому я – прихильник ідеї присяжних виконавців щодо здійснення стягнень з приватних осіб, навіть за їхніми зобов’язаннями перед державою. Але якщо йдеться про одну з моделей стягнення різного роду публічних зобов’язань, маю на увазі грошових, то таке стягнення може здійснювати і фіскальна служба. Проте, одночасне існування державних і приватних виконавців є кроком назад. У нас вже є негативний приклад такої ситуації в нотаріаті, яку досі не вирішено. Як я вже казав, в Україні існують приватні та державні нотаріуси, які мають майже однакову компетенцію, хоча відповідно до стандартів моделі латинського нотаріату, до якого прагне Україна, статус нотарів єдиний.
Хочу також зазначити, що в Україні є три види проваджень, де виникає потреба в присяжних виконавцях як в особах, які здійснюють управління чужим майном. Це випадки управління спадковою масою, управління конкурсною масою у справах про банкрутство, а також управління майном боржників у виконавчих провадженнях, які не виконують свої зобов’язання. Це ті випадки, коли в силу тих чи інших причин боржник неспроможний або не бажає виконувати свої зобов’язання перед кредиторами і виникає необхідність призначити особу, яка в якості законного представника боржника представлятиме його інтереси перед кредиторами.
Процедура виконання судових рішень має бути також ретельно врегульована. Водночас це зробити потрібно так, щоб максимально зменшити кількість постанов та інших документів, які повинен виносити виконавець у процесі виконання судового рішення. Необхідно відходити від зайвої бюрократизації. Процесуальна регламентація доречна там, де це дійсно необхідно, коли йдеться про вчинення дій, які стосуються обмеження прав особи. Наприклад, якщо виконавець змушений проникати у чуже житло, він має отримати санкцію суду.
– Як бути в тій ситуації, коли держава винна, але в бюджеті немає коштів для виконання рішення?
– Ця проблема має комплексний характер. Насамперед, потрібно розібратися з тими причинами, через які такі борги виникли. Якщо такою причиною є прийняття законів, які не відповідають стандартам у галузі дотримання прав людини і не забезпечені фінансово, – це один момент. Інша ситуація, коли, припустимо, посадова особа вчинила дії, що призвели до заподіяння шкоди громадянину. Зрозуміло, що держава має відшкодувати такій особі шкоду, але грошей на це в бюджеті не закладалось. Відповідно, закон має забезпечувати можливість стягнення у порядку регресу з такого чиновника шкоду, яка вже завдана державі його неправомірними діями. На мою думку, відповідальність за шкоду, завдану посадовими особами саме навмисними діями, не повинна супроводжуватися будь-якого роду імунітетом від притягнення до відповідальності.
– На Вашу думку, які першопричини того, що Україна має серйозні проблеми з виконанням судових рішень?
– Тема реформування системи виконання судових рішень є досить конфліктною політичною проблемою. При цьому, не слід виключати наявність корупційної складової, пов’язаної з бажанням певних осіб знівелювати результат будь-якого судового процесу шляхом виконання або невиконаня судового рішення. Умовно кажучи, маючи важіль впливу на державного виконавця, будь-яка особа в межах вертикалі державної виконавчої служби може просто сидіти та вирішувати, яке рішення суду виконувати, а яке не виконувати. Саме таку модель примусового виконання збудовано в нашій державі за роки незалежності.
Усі розмови щодо компромісів, про необхідність збереження державної виконавчої служби поряд з існуванням так званих "приватних виконавців", розподілу компетенції між ними з огляду на види чи суми стягнень – це лише бажання деяких осіб залишити контроль за системою виконання найбільш значних судових рішень. Бо той підхід, умовно кажучи, що недержавні виконавці будуть стягувати лише аліменти або ще якісь незначні стягнення, не вплине по суті на існуючі важелі контролю за державною виконавчою службою та її залежністю від можновладців.