Заступник міністра юстиції України — уповноважений у справах ЄСПЛ Іван Ліщина став своєрідним хедлайнером свого відомства на початку 2021 р. Нагадаємо, саме 14 січня ЄСПЛ визнав справу Ukraine v. Russia (re Crimea) прийнятною та розгляне її по суті. Ця перемога І. Ліщини та його команди не тільки юридична, а й політична. Та не лише перемогами насичена повсякденна діяльність цієї команди — є й рутинна робота з унормування великої кількості справ між самою Україною та ЄСПЛ. Цьому і було присвячено ексклюзивне інтерв'ю «Юридичній Газеті».
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
— Торік була створена спеціальна урядова комісія з питань виконання рішень ЄСПЛ. Все справді так погано, що довелося створювати окрему інституцію?
— Так, і це потрібно було робити давно. Справа в тім, що в нас, на жаль, настільки розбалансована система державного управління, що безлад спостерігається практично у всіх сферах буття країни, що призводить до рішень Європейського суду з прав людини щодо порушення прав громадян, передбачених в Європейській конвенції. Є порушення Конвенції у сферах державної реєстрації юридичних осіб та оподаткування фізичних осіб-підприємців, надмірна тривалість досудового тримання під вартою, неналежні умови утримання в місцях позбавлення волі, катування в поліції, надмірна тривалість розгляду судових справ, невиконання рішень судів державними підприємствами тощо. Взагалі важко знайти міністерство в Україні, у сфері управління якого не було б питань, пов'язаних з виконанням рішень ЄСПЛ.
Тому не можна сказати, що окреме питання, наприклад, розбалансованість судової системи продукує більшість проблем. Це неправда. Насправді рішень ЄСПЛ, де було б визнано, що український суд прийняв необґрунтоване рішення, небагато. Але якщо брати загальну статистику по кількості справ, то найбільше з них у нас на тему тривалості судового розгляду і тривалості тримання під вартою. Саме вони в лідерах. Їх наздоганяють справи щодо умов утримання в місцях несвободи і справи по земельному мораторію. Цікаво, що абсолютним лідером до цього було саме невиконання судових рішень, але після рішення у справі «Бурмич та інші проти України» ЄСПЛ більше не розглядає такі справи.
— Тобто комплексні проблеми нарешті вирішили вирішувати комплексно?
— Саме так, адже у нас дуже багато питань, які необхідно вирішувати разом і вибудовувати комплексні рішення. Відсутність діалогу між державними органами раніше стала головною причиною накопичення великої кількості справ щодо тривалого судового розгляду. Так, ми не Італія, де справи розглядаються десятками років. Але Україна — чи не єдина країна, яка нічого не робить для того, щоб запровадити внутрішні механізми захисту права на суд протягом розумного строку. Зрозуміло, що це створює проблеми.
Наприклад, Італія прийняла свій «закон Пінто» (у 2001 р. в Італії був прийнятий так званий закон Пінто, який передбачає ряд заходів і встановлення процесуальних строків провадження у справі, що дозволяють прискорити її проходження по судових інстанціях. У рішенні від 1 липня 2002 р. Апеляційний суд Італії дійшов висновку, що тривалість провадження у справі була надмірною. Суд дав вказівку міністерству юстиції Італії виплатити заявникам 2450 євро на відшкодування лише однієї моральної шкоди і розподілив судові витрати між сторонами — Ред.), який потім самим ЄСПЛ був визнаний як окреме порушення прав людини. Тобто дії, спрямовані на виправлення, призвели до додаткових порушень. (У 8 інших подібних справах, розглянутих у цей же день, заявники, які звернулися в італійські суди на підставі закону Пінто, оскаржуючи надмірну тривалість провадження у цивільних справах, сторонами за якими вони виступали, оскаржили сміхотворний, на їхню думку, розмір компенсації за збитки. За всіма цими справами італійські суди дійшли висновку, що судовий розгляд не було проведено упродовж розумного строку, і присудили заявникам компенсації в розмірі від 1000 до 5000 євро залежно від конкретної справи — Ред.). У Польщі також був свій шлях, там теж були проблеми з виконанням судових рішень.
У такому випадку ЄСПЛ каже просто: «Шановні українці, ми не хочемо працювати частиною вашої судової системи. Якщо у вас є проблема, встановіть всередині країни якийсь механізм, який би її вирішував, якусь компенсацію, нехай невеличку, і сплатіть її». Так зробили Італія, Польща та інші країни. До речі, ідею комісії з виконання рішень ЄСПЛ ми «підгледіли» саме в Польщі — там була така сама ситуація, як у нас, але наприкінці 2010‑х рр. Поляки тоді зробили більше, ніж просто створили комісію, але саме її створення було одним з головних моментів. Ідея полягала і полягає в тому, щоб не Міністерство юстиції «бігало по колу», а щоб кожен орган державної влади розумів своє завдання та отримував його від спеціальної комісії з головуючим віце-прем'єром. Для того, щоб узгодити взаємодію між органами влади, і була створена ця комісія. Ми ще рахуємо кількість системних проблем, а певні з них ми позакривали, починаючи з 2017 р.
— Ви ж саме з цього року на посаді. Чому відразу не вдавалось зрушити з місця цю «махіну»?
— Я адвокат, працював у ЄСПЛ, потім в Україні і знаю, як працює судова система до моменту ухвалення рішення ЄСПЛ. Що відбувається потім, я, зізнаюсь, просто не знав. У 2017‑му, коли я прийшов на посаду і побачив, що є окремий напрямок виконання рішень ЄСПЛ, я навіть не знав, що з цим робити. Почав учитися. Ми вивчали практику Комітету міністрів Ради Європи, який цим займається, його регламент. Для мене це було в новинку, але проблема у тому, що для тих людей, які цим займалися в секретаріаті, це також було в новинку.
Але, мабуть, вчились ми непогано, тому що у підсумку, починаючи з 2017 р. ми закрили майже 1200 справ. Для порівняння, до мого призначення в 2016 р. таких справ було закрито лише 100. Багато справ, які ми закривали, були старими, й рішення ЄСПЛ по них вже були де факто виконані. Це, наприклад, справи, пов'язані з судовим наглядом, який порушував низку прав, передбачених Конвенцією. Судовий нагляд скасували у 2002 р., після цього було ще 3–4 реформи, і про судовий нагляд просто забули, як і забули повідомити про це Комітет міністрів Ради Європи. Але залишається й багато старих історій, в яких рішення ЄСПЛ досі не виконані, такі як невиконання судових рішень, тривалість судового розгляду тощо.
— Скільки засідань було проведено комісією з питань виконання рішень ЄСПЛ? Які рішення прийняті?
— Ідея цієї комісії — атакувати системні проблеми, одне засідання — одна системна проблема. Зараз відбулося два засідання, одне з яких було присвячене нашій найголовнішій проблемі — невиконанню державою судових рішень, а друге стосувалося катувань у поліції. По першому засіданню було прийнято Стратегію («Національна стратегії розв'язання проблеми невиконання рішень судів, боржниками за якими є державний орган або державне підприємство, установа, організація, на період до 2022 р.» — Ред). Це декларативний документ, який спрямований на визнання Україною факту проблеми, бо вона виникла у 1999 р., а до 2020‑го країна жодного разу не визнала офіційно її наявність. Ми офіційно визнали цю проблему та разом з іншими органами підготували план її вирішення, який, сподіваюся, найближчим часом буде прийнято Кабміном.
З приводу катувань у поліції Генпрокуратурою було підготовано концепцію подолання цієї проблеми («Концепція державної політики протидії катуванням» — Ред), її було попередньо прийнято, зараз будемо її допрацьовувати та також запускати на Кабмін. Катування в поліції — це комплексна проблема, це не те, що один поліцейський когось побив. Це проблема медичного нагляду за ситуацією, проведення експертиз, встановлення та подолання причин катувань тощо. Це питання зачіпає багато структур — і ОГП, і МОЗ, і ДБР, і поліцію.
Цього року ми будемо займатися такими системними проблемами: умови утримання в місцях позбавлення волі, тривалість судового розгляду і, можливо, питання свободи зібрань. Комісія, в першу чергу, має всіх зібрати і організувати з метою виготовлення єдиного документу, який потім іде на Кабмін, а після прийняття Кабміном стає обов'язковим для виконання. Комісія — це підготовчий орган для Кабміну, але зважаючи на те, що у складі комісії є депутати і судді Верховного Суду, вони теж беруть участь, розуміють, які є проблеми, та зацікавлені у їх вирішенні.
— Які ще кроки заплановані для вирішення питання щодо належного виконання рішень ЄСПЛ?
— Насправді комісія — це не самоціль, а інструмент, через який ми будемо атакувати всі основні проблеми, які зараз є. Одним з найважливіших досягнень минулого року була українська версія інтерфейсу HUDOC — пошукова система по рішеннях суду. Думаю, цього року ми запровадимо програму з публікації перекладів рішень Комітету міністрів Ради Європи щодо виконання рішень ЄСПЛ, які ми робимо.
Для того, щоб виконати рішення ЄСПЛ, недостатньо просто сплатити компенсацію — необхідно, в залежності від змісту рішення, змінити закон, провести додаткове розслідування або навіть перенести кладовище (є в нас і такі рішення). Ці моменти часом забуваються. Якщо будуть доступні рішення Комітету міністрів Ради Європи, нам буде простіше доводити необхідність цих процедур. Були роки, коли я займався виконанням рішень набагато більше, ніж представництвом — переконував, пояснював, чому потрібно якісно виконувати рішення ЄСПЛ. Через комісію простіше показувати глобальні проблеми. Деякі проблеми, сподіваюся, закриються самі — наприклад, земельний мораторій. У пояснювальній записці до Закону про ринок землі було прямо зазначено, що він приймається на виконання рішення ЄСПЛ. І думаю, коли він повністю запрацює, це дасть нам змогу закрити цю системну проблему.
Старі проблеми дуже важко вирішуються, а щодо нових справ, таких як «Петухов проти України 2» чи земельний мораторій, нам вдається в реальні строки виконувати ці рішення. У нас є два законопроекти, які вирішують проблеми зі справою «Петухов проти України 2». Якщо вона закриється, це буде дуже важливий крок для нас.
— Україна займає третє місце за кількістю справ, які перебувають на розгляді ЄСПЛ. Чому? Це наслідок чи причина безкінечного процесу реформування судів?
— Коли кажуть, що Україна знаходиться у трійці лідерів за кількістю заяв, це правда, але не враховується один маленький нюанс. Загальна кількість заяв по Україні наразі — 10 250 (станом на листопад 2020 р.), з них 7000, за оцінкою самого Суду, — це заяви, пов'язані з окупованими територіями. ЄСПЛ нам ще їх не надсилав, але я знаю, що дуже багато заяв, які подаються з окупованих територій. Наскільки я розумію, це окрема програма РФ, спрямована на створення відповідного іміджу України. Тобто якщо ми віднімемо ці 7000, залишиться 3–4 тис. справ. Це багато, це десь 4–5 місце, але все ж не попередня цифра.
— Державу Україна Суд у 2019 р. зобов'язав виплатити компенсацій заявникам на суму 1 675 140 євро (у 2018‑му було 794 586 євро). Чи будуть регресні позови проти тих осіб, які були винні в порушенні прав громадян чи бізнесу, і держава була змушена потім виплачувати компенсації за рішенням ЄСПЛ?
— Скажу дуже непопулярну річ: ці регресні позови не мають жодного сенсу. Європейську Конвенцію порушує держава. Немає конкретної особи, яка підступним чином потрапила у державний апарат і порушила Конвенцію. Будь-яке порушення — завжди системна комплексна проблема, в якій практично ніколи не можна встановити провину конкретної особи. Інших країн, у яких були б такі регреси, не існує. Є Молдова, в якій ad hoc процедурами намагалися покарати суддів за нібито порушення Конвенції, і кожен раз, коли вони це робили, вони отримували догани від Ради Європи, бо так робити не можна. Не можна скопом карати суддів за порушення Конвенції, це порушує їх незалежність.
Візьмемо очевидний приклад: якийсь конкретний поліцейський піддавав тортурам конкретного заявника. Здається, ось же поліцейський, він порушив Конвенцію. Та по‑перше, для того, щоб справа дійшла до ЄСПЛ, має бути неефективне розслідування з боку прокуратури чи ДБР. Тобто для того, щоб справа була розглянута, ЄСПЛ має встановити факт катування та неефективне розслідування як окреме порушення. Якщо ми візьмемо будь-яку справу такої категорії, там не буває провини одного слідчого — там, окрім нього, є прокурор, є суддя, який розглядав, ще один прокурор, слідчі тощо. По‑друге, поліцейський скаже: «Шановні, якщо я когось катував, має бути кримінальна справа, де мене визнали винним. Як на мене будуть накладати стягнення, якщо цей факт не було встановлено?» А якщо ми зробимо те, що маємо зробити, — знайдемо цього поліцейського, покладемо на нього відповідальність за порушення закону, тоді йому можна буде пред'явити цей позов як частину збитків, які понесла держава у цьому зв'язку. І для цього не треба ніякого регресу — ми просто пред'являємо йому цивільний позов у рамках кримінальної справи.
Так само і в будь-якій іншій ситуації — наприклад, тривалість судового розгляду. Не буває ситуацій, коли в цьому винен один суддя, зазвичай справа «ходить» по інстанціях. Єдиний приклад, де це має якийсь сенс, це ситуація, коли держава сплачує суму, призначену судовим рішенням, за держпідприємство. Якщо закон порушує Конвенцію, хто винен у порушенні? Яким чином рахувати, хто і скільки має заплатити компенсації? Верховна Рада? Якого скликання? Кабмін? Якого року? Ці питання неможливо вирішити, і не потрібно розмащувати відповідальність по всій країні загалом.
— КМРЄ закрив контроль за виконанням 174 рішень, і це вже більш складні справи, якщо порівнювати з попередніми роками. Для виконання рішень в окремих справах було прийнято спеціальні закони. Як ви співпрацюєте з ВРУ? Чи є порозуміння?
— Більшість наших системних справ вимагають тих чи інших змін до законодавства. Абсолютно очевидний приклад — справи «Юрій Миколайович Іванов проти України», «Бурмич та інші проти України», де Комітет міністрів Ради Європи прямо вимагає від нас комплексного пакету законів, який би вирішував проблему. Бо вона надскладна і розгалужена — коли намагаєшся виконати одну частину, наприклад, виправити соціальну ситуацію, отримуєш спротив. Для того, щоб не сплачувати зайві гроші, треба зробити так, щоб це було закладено в законі. Але проблема в тому, що в бюджеті закладено одне, а в законі інше, і на цій різниці виникають сотні тисяч рішень. Якщо виконувати всі обіцянки з 90‑х рр. по всіх цих законах, нам просто не вистачить бюджету. Виходить, що іншого способу, як змінювати ці закони, немає. Але у нас є КСУ, який не дає цього зробити, є велика кількість тих, хто це не підтримує у Верховній Раді, тощо.
Інший напрямок — мораторій по держпідприємствах. Нібито всі розуміють, що мораторій — неправильне явище, яке не дає можливості виконувати судові рішення. Але якщо вони не виконуються, навіщо нам взагалі суд? З іншого боку — два кроки вперед, три назад: я бачу, що кожне скликання Верховної Ради приймає новий закон про мораторій, бо це простіший шлях обійти будь-яку проблему, замість того, щоб її вирішувати — не виконувати судові рішення замість того, щоб посадити винуватців розкрадання держпідприємств. Це почалося з 2002 р. і досі ніяк не може закінчитись.
Ці проблеми фактично не перетинаються одна з одною, але кожна з них — елемент невиконання судових рішень, і кожна з них політично дуже складна. Тому Страсбург наголошує на комплексному підході до цього питання.
Така сама історія з тривалістю судового розгляду — необхідно встановити механізм або прискорення, або компенсації, або того і того разом. Треба прийняти відповідне законодавство, яке дозволило б переглядати такі ситуації, бо якщо прискорювати або платити компенсацію, хтось має прийняти це рішення. Або справа «Вєрєнцов проти України» — у нас абсолютно не врегульована процедура проведення мітингів. Є Конституція і є документи, які місцеві ради приймають з посиланням на Указ Президії Верховної Ради СРСР від 1988 р. КСУ вже визнав, що це є неконституційним, але нереально переконати в цьому місцеві ради. Нове законодавство в цьому напрямку — це політична проблема. Хтось каже, що законодавство взагалі не потрібне, достатньо Конституції. Хтось каже, що законодавство потрібне, але «маленьке» — щоб у всіх були тільки права, а обов'язків не було. Хтось, з іншого боку, каже, що процедуру попередження про зібрання треба встановити таку, щоб будь-який мітинг можна було заборонити. Цей клубок проблем у «справі Вєрєнцова» досі існує, і врешті-решт його треба вирішити.
— Декілька років обговорювалося питання про створення державної юридичної компанії (департаменту), яка буде представляти інтереси держави у міжнародних спорах. Міністр юстиції Денис Малюська в інтерв'ю ЮГ підтвердив такі наміри. Ви готові очолити цей проєкт?
— Ми повернемося до ідеї створення такої компанії після пандемії. Це моя ідея, вона мені дуже подобається, але фактично треба зробити одну дуже просту річ — частині державного апарату, департаменту Мін'юсту, який буде займатися цими справами, надати дуже високі зарплати, на рівні кращих юридичних фірм України. Насправді глобально це не дуже багато грошей, але уявіть собі, яку реакцію це викличе. Наразі ми дещо відклали цю ідею, та думаю, після подолання коронавірусу нам вдасться це втілити.
— Ми не вигадуємо в цьому сенсі український велосипед?
— Ні. Є різний досвід у міжнародному арбітражі. Є країни, які самі себе представляють, наприклад, США, які ще не програли жодної справи. Є країни, які беруть собі одну конкретну юридичну фірму, сподіваючись, що отримуватимуть меншу почасову оплату. Єгипет таким чином наймав собі міжнародних юристів, але вийшло не дуже добре (якщо чесно, вони дуже багато запросили грошей). Насправді багато країн роблять зараз, як Україна — під кожну справу винаймають окрему юридичну фірму.
Пропоную наступне: ми не маємо відразу відмовитися від усіх іноземних юридичних фірм, це дуже складна історія. Незважаючи на те, що у мене дуже багатий досвід саме в арбітражі, я не готовий взяти інвестиційний арбітраж і самостійно його провести. Ідея була в тому, що частина грошей, які сплачуються іноземним юридичним фірмам, піде на українські юридичні фірми, на так званий local legal advice — виходить досить велика сума за рік. Вона значно менша за ті, що отримують іноземні юридичні фірми, але українські фірми теж на цьому заробляють. Ми би виграли досить багато грошей, сплачуючи тільки цим юристам. Є небагато українських компаній, які можуть надавати такі послуги, але вони є, тому досвід розподіляється по цих фірмах. А якщо би ми сконцентрували все в одному місці, тобто по всіх справах працювали б одні й ті самі люди, вони вже починали б набирати досвід і за декілька років змогли б брати більш прості інвестиційні арбітражі самостійно, виключаючи іноземних представників (чи брати їх дуже обмежено) по конкретних питаннях.
Ідея була саме така, але в Україні дуже важко робити якісь далекоглядні плани, бо сьогодні у нас зарплата на одному рівні, а завтра приймається рішення про її обмеження. Я дуже радий, що ми не зробили це до того рішення про обмеження (на початку пандемії — Ред.), бо тоді б працівники звільнилися на наступний день. Загалом по напрямку арбітражу у юридичних фірм невеликі практики, вони працюють не стільки по інвестиційних, скільки по комерційних арбітражах, і все одно практики невеликі. Навіть 2–3 відділи в Міністерстві змогли б закривати всі ці справи на рівні українського legal advice.
— Чи є ризик, що робота цього департаменту залежатиме від того, хто очолює Мін'юст, Кабмін?
— Знаєте, я працював з двома міністрами юстиції, трьома прем'єрами, двома Президентами, і скажу, що політика, по‑перше, зрідка, а по‑друге, досить точково має відношення до цього. Навіть до найбільш політично заангажованих справ. У реальності ніхто з посадовців не вказував, що робити в тій чи іншій справі, бо це настільки складна матерія, що вони навіть не знають, як правильно, і що мені сказати. Насправді ситуації, що сьогодні ми так розглядаємо справу, а завтра абсолютно інакше, не було жодного разу, навіть по найбільш резонансних справах.
По ЄСПЛ такі ситуації бували — наприклад, ситуація з Гонгадзе: коли прийшла «помаранчева» влада, вони практично відразу визнали факт порушення. Та сама ситуація зі справами Майдану — коли вони подавалися, була одна позиція, а потім прийшла постмайданівська влада, і позиція змінилася повністю. У цій частині певні зміни можуть відбуватися, а у частині інвестиційних арбітражів нічого подібного не було. Сподіваюсь, що й не буде.
— Чи правда, що до ЄСПЛ було подано додаткові пояснення та позицію України і щодо Донбасу?
— Правда, але не можу сказати, що конкретно ми подали, і не можу прогнозувати перспективи строків розгляду, бо це закрита інформація. Але те, що можу сказати — скажу: ЄСПЛ встановив досить жорсткий графік обміну поданнями по Донбасу в зв'язку з приєднанням Нідерландів до заявників у цій справі і планує провести засідання вже цього року. До речі, вперше з 2016 р. до нас нормально поставилися наші спецслужби, тому у нас дуже якісні матеріали у поясненні. Раніше підтримка з їх боку була точковою, і ми були змушені самі шукати необхідну інформацію та докази. Чому я, окрім іншого, такий радий рішенню по Криму? — Велику частину роботи ми зробили самі, інформацію збирали таким чином, що до нас потім приходили з СБУ та прокуратури і просили поділитись зібраними доказами!