Податкова система за період незалежності України зазнавала багатьох змін, численних обговорень питань оподаткування в бізнес-колах, заслуховувань пропозицій щодо усунення прогалин і колізій, що мали на меті покращити інвестиційний клімат і встановити баланс між інтересами держави та правами платників податків.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
В Україні розроблена Національна стратегія доходів до 2030 року (далі — Стратегія), відповідно до якої значно розширюються повноваження податківців, зокрема спірними з правового погляду видаються положення Стратегії, які передбачають:
- скасування адміністративно-судового механізму при здійсненні заходів з погашення податкового боргу;
- надання можливості погашення (стягнення) податкового боргу за рішенням керівника органу ДПС без рішення суду;
- посилення адміністративних повноважень податкових органів щодо погашення податкового боргу, арешту рахунків (майна) без рішення суду;
- інші положення, що ставлять під сумнів їх узгодженість із нормами права про судочинство.
Питання визначення ризиків, що можуть виникнути при наданні податківцям повноважень судової влади, слід розпочати з того, чи мають такі обговорення правове підґрунтя та чи узгоджуються вони із загальноприйнятими принципами існування правової держави.
Впровадженню реформ у сфері владних повноважень передує етап передбачення та оцінки ризиків, що визначають доцільність змін та їхній вплив на права та інтереси громадян, на суспільство загалом, державні процеси та узгодженість нормативно-правового регулювання запропонованих змін.
Розподіл влади. Окреслене питання базується на принципі розподілу влади на гілки та розмежуванні функціональних повноважень. Конституцією України визначені основоположні засади, на яких базується розподіл влади. Так, відповідно до Конституції України:
- державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6);
- органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6).
Розподіл влади на законодавчу, виконавчу та судову є ознакою правової держави, а чітке розмежування повноважень є запорукою злагодженості роботи державних інститутів. Тому розглянемо основні ризики, що може створити надання контролюючим органам повноважень судової влади.
Ризик №1. Порушення балансу. Цей ризик полягає в тому, що виникне дисбаланс між судовою та виконавчою гілками влади, що спровокує перерозподіл повноважень між податковою та судовою системами. Передусім є ризик підриву усталеної практики оскарження рішень контролюючого органу в судових інстанціях, що спровокує конфлікт інтересів, прав та обов’язків між виконавчою та судовою владою.
Ризик №2. Інстанційність. Інстанційність судової системи є прозорою та визначеною у правовій сфері. Водночас інстанційність контролюючих органів у частині передачі функцій судової влади є невизначеною та законодавчо неврегульованою.
Ризик №3. Колізії та прогалини. Законодавча неврегульованість щодо цього питання передбачає, що має бути проведена комплексна робота із розробки нормативно-правових актів, метою яких є впровадження та унормування нововведення. На етапі адаптації змін є ризик пастки колізій та прогалин, що спровокують підстави для оскарження прийнятих судових рішень.
Ризик №4. Погіршення інвестиційного клімату. Реформа щодо цього питання має бути обґрунтованою та переконливою, впровадженою із урахуванням іноземного елемента, інвесторів, в протилежному разі це може створити несприятливий інвестиційний клімат, відтік інвестицій. Нововведення мають узгоджуватися з європейськими стандартами права.
Ризик №5. Упередженість і недовіра з боку платників податків. Виконуючи контролюючу функцію зі справляння податків та зборів, питання упередженості з високим ступенем вірогідності будуть присутні в колах платників податків. Передусім слід зосередити увагу на тому, що оскарження рішень контролюючого органу дає платнику податків надії на неупереджений та об’єктивний судовий розгляд і можливість відстоювати інтереси, обґрунтовуючи свою правову позицію, відтермінувати час настання негативних наслідків для платника податків.
Передача повноважень контролюючому органу повноважень судової влади в умовах невизначеності нормативно-правового регулювання та відсутності плану глобальної реформи податкової системи буде носити формальний характер, що призведе до необачних рішень, дисбалансу надходження податків і зборів до бюджету, невдоволення платників податків.
Ризик №6. Конфлікт інтересів. Такий ризик виникає у багатьох сферах. Конфлікт інтересів може призвести до завдання збитків передусім платникам податків.
Ризик №7. Збільшення видаткової частини бюджету. В умовах воєнного стану та післявоєнного часу необґрунтоване навантаження на бюджет задля реалізації реформи перерозподілу функціоналу судової та виконавчих гілок влади є вкрай ризиковим для економіки держави, яка потерпає від недостачі надходжень.
Ризик №8. Порушення одного із основоположних принципів правової держави — поділ влади на судову, виконавчу і законодавчу. Нечіткість розмежування повноважень, незалежність гілок влади може стати підставою для порушення принципів, що входять в основу поняття правової держави.
Ризик №9. Може виникнути квазіутворення, яке не є притаманним для жодної з гілок влади. Квазіутворення є небезпечним, оскільки може спотворити базові принципи, за якими функціонують гілки влади.
Ризик №10. Недостатня кваліфікація, ризик професійної деформації. Означені ризики є другорядними, але не варто не зважати на них, адже когнітивні викривлення можуть деструктивно впливати на результати процедурних питань. Цей ризик тісно пов’язаний із ризиком №5 (упередженість і недовіра з боку платників податків).
|
Означені вище ризики можна обґрунтувати такими положеннями нормативно-правових актів (далі — НПА):
|
||
|
НПА |
Норма права |
Основні ризики, що можуть виникнути у разі порушення норм права та впровадження запропонованої реформи
|
|
Конституція України
|
Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6). Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6)
|
Порушення основоположного принципу правової держави |
|
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» |
Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Особи, які привласнили функції суду, несуть відповідальність, установлену законом (ч. 2 ст. 5).
|
Дисбаланс між судовою та виконавчою гілками влади.
|
|
Суди України утворюють єдину систему (ч. 1 ст. 3). Створення надзвичайних та особливих судів не допускається (ч. 2 ст. 3).
|
Інстанційна невизначеність. Конфлікт інтересів.
|
|
|
Судоустрій і статус суддів в Україні визначаються Конституцією України та законом (ч. 1 ст. 4). Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами та відповідно до визначених законом процедур судочинства (ч. 1 ст. 5)
|
Створення прецеденту та підстави для внесення змін до Конституції України |
|
|
Закон України «Про Кабінет Міністрів України» |
Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади (ч. 1 ст. 1). Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів (ч. 2 ст. 1)
|
Конфлікт гілок влади |
|
Закон України «Про центральні органи виконавчої влади» |
Систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі — міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади (ч. 1 ст. 1). Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України (абз. 2 ч. 1 ст. 1). Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики (ч. 2 ст. 1)
|
Колізії та прогалини Створення квазіутворення |
Неможливо передбачити усі ризики, що можуть виникнути в цьому питанні, але їх передбачення має важливе практичне значення, оскільки безпосередньо пов’язане із правовими механізмами побудови влади, чітким розмежуванням владних повноважень і ефективною роботою кожної з гілок влади.
Також варто зважати на досвід європейських податкових систем і розглядати питання із врахуванням стандартів, які історично склалися та напрацьовувалися десятиріччями. З огляду на взятий Україною шлях до вступу у ЄС впровадження будь-яких змін мають проходити попередні експертизи, зокрема наукові, та узгоджуватися із нормами міжнародних норм права.
Означене питання може бути предметом для обговорень і міркувань, але зважаючи на основи побудови гілок влади, ці пропозиції суперечать їхній функціональній сутності.
Теорія поділу державної влади, яку розробив Ш.Л. Монтеск’є, мала на меті передусім дотримання таких принципів:
- незалежність;
- неупередженість;
- самостійність;
- розмежування функціональних завдань.
Дотримання означених принципів є запорукою гарантій правової держави. Будь-який дисбаланс між гілками влади, нечіткість повноважень, розмиті межі функціональних завдань призводять до деструктивних змін у державному механізмі.
Якщо висунути гіпотезу, що передача податківцям повноважень судової влади має місце, то передусім варто передбачити:
- попередні обговорення;
- механізм передачі таких повноважень;
- внесення суттєвих змін до низки нормативно-правових актів, прийняття нових законів;
- розробку плану на адаптаційний період;
- визначення кваліфікаційних вимог;
- створення видаткової статті бюджету на впровадження реформи.
З огляду на наведене вище запропонована ідея має більше недоліків, аніж переваг.
Отже, оптимізація функціональних повноважень контролюючого органу внаслідок передачі йому повноважень судової влади є суперечливим питанням, що може негативно позначитися на механізмах формування податкової системи держави та викликати суттєвий конфлікт між судовою та виконавчою гілками влади.