Верховна Рада 6 червня 2024 року ухвалила в першому читанні проєкт Закону №10372 «Про самоврядування в сфері охорони здоров’я в Україні». У ньому запропоновано впровадити в нашій державі медичне професійне самоврядування, що дасть змогу суттєво покращити механізми надання медичної допомоги, підвищити її якість і доступність, а також захистити права пацієнтів і медиків.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Проєкт передбачає утворення чотирьох медичних палат — лікарів, лікарів-стоматологів, медичних сестер/братів і фармацевтів. Ці палати в межах компетенції братимуть участь у допуску медиків до здійснення професійної діяльності та матимуть право призупинити такий дозвіл або взагалі його відкликати, якщо медик/медикиня працює несумлінно чи порушує закон. Також вони слідкуватимуть за дотриманням фахівцями стандартів лікування та професійної етики й можуть притягнути порушників до відповідальності [1].
Палати стоматологів і фармацевтів мають почати формуватися через 12 місяців після закінчення воєнного стану, але не раніше ніж за рік після запуску реєстру людського капіталу. І лише через чотири роки після появи цих палат буде створено палату лікарів. Попри очевидні плюси, дехто з експертів висловлює думку, що новий Закон містить норми, які однозначно створюють загрози для автономії лікарів і дозволять «розправлятися» з конкурентами й опозицією через позбавлення права на лікарську діяльність, створити нові корупційні схеми та законсервувати найгірші практики нерівності й закріпачення у сфері охорони здоров’я [2]. Як аргумент наводять слабкість положень щодо дисциплінарних проваджень та обмеження допуску до здійснення професійної діяльності. Розгляд згаданих положень проєкту підтверджує обґрунтованість багатьох таких зауважень. При цьому проблема спричинена розмитістю й узагальненістю положень, які регулюють питання дисциплінарного провадження щодо лікарів.
Закон не може виконувати свою гарантійну функцію відповідно до принципів правової держави без достатньої міри визначеності. Визначеність же передбачає передусім чіткість і зрозумілість. Якщо закону бракує визначеності, то застосування його норм на практиці органами публічної адміністрації (а саме такий статус матиме етична комісія) стикатиметься з великими труднощами, зокрема коли йтиметься про судові розгляди.
Тут доречно провести аналогію з діяльністю кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатури рад регіонів і Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури України. Їхній статус, порядок формування й діяльності з розгляду скарг досить докладно визначено Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Водночас питання застосування цими органами адвокатури дисциплінарних покарань проти адвокатів, які не погоджувалися з органами адвокатського самоврядування, неодноразово порушували на міжнародному рівні. Як приклад можна навести звіт Консорціуму з міжнародної правової допомоги (International Legal Assistance Consortium) «Пережити штурм: українська правова система після року війни» (Surviving the Assault: The Ukrainian Legal System After a Year of War), у якому зазначено: «Хоча останні звіти свідчать про те, що зловживання дисциплінарними провадженнями більше не є поширеним явищем, використання таких проваджень у минулому як погрози «адвокатам-дисидентам» викликало занепокоєння міжнародних експертів». Причина — недосконалість окремих положень цього Закону щодо процедури дисциплінарного провадження (розмитість визначення підстав дисциплінарної відповідальності, відсутність встановлених строків розв’язання питання про порушення дисциплінарного провадження щодо адвокатів та ін.).
Діяльність відповідного дисциплінарного органу повинна ґрунтуватися на нормах закону, мати тенденцію до послідовності й передбачуваності, дозволяти лікарям і представникам інших медичних/фармацевтичних професій реалізувати своє право на захист і не бути невиправдано тривалою. У її основу має бути покладено принцип балансу між необхідністю забезпечити автономію лікаря та його обов’язком діяти професійно й передбачувано.
Механізм розгляду дисциплінарної справи й ухвалення рішень має передбачати систему стримувань і противаг, яка робитиме його максимально незалежним від впливу органів палати.
На нашу думку, у проєкті Закону мають бути враховані такі зауваження й пропозиції стосовно дисциплінарного провадження щодо представників медичних/фармацевтичних професій:
1. Проєкт Закону передбачає створення етичної комісії палати, до повноважень якої належатимуть організація та здійснення дисциплінарних проваджень щодо лікарів. Видається, що назва цього органу не відображає суть його діяльності, а отже, потребує зміни на більш відповідну — етично-дисциплінарна комісія палати. Тут доречно згадати прислів’я: «Як корабель назвеш, так він і попливе».
2. Гарантією більшої автономності й організаційної спроможності етично-дисциплінарної комісії може бути введення до її складу досвідчених фахівців у сфері права з бездоганною репутацією (адвокатів, суддів у відставці тощо). З одного боку, це сприятиме посиленню незалежності зазначеного органу від впливу інших органів палати (зокрема й вищих), а з іншого — суттєво вплине на якість процедури розгляду, структурність та обґрунтованість рішень комісії.
3. Обрання складу етично-дисциплінарної комісії палати має відбуватися шляхом проведення відкритого та прозорого конкурсу. Він повинен складатися з кількох етапів: прийняття рішення про проведення та створення конкурсної комісії вищою радою палати; розміщення оголошення про проведення конкурсу; подання пропозицій щодо кандидатур для участі (це мають робити професійні асоціації, висуваючи не більше однієї особи); розгляд та аналіз комісією поданих пропозицій щодо кандидатур; підготовка й оприлюднення протоколу щодо допуску обраних осіб до участі в конкурсі; рейтингове інтернет-голосування з використанням реєстру людських ресурсів сфери охорони здоров’я; подання комісією за результатами голосування списку кандидатів для подальшого затвердження. Водночас конкурс серед фахівців у галузі права мають проводити не раніше за обрання членів етично-дисциплінарної комісії з числа членів палати.
4. Так само, як і проведення конкурсу з метою формування етично-дисциплінарної комісії, Законом мають бути чітко визначені ключові етапи дисциплінарного провадження: подання скарги, ухвалення рішення про порушення або відмову в порушенні дисциплінарної справи, а також процесуальні гарантії для учасників провадження (строки, повідомлення, забезпечення права на участь у розгляді скарги, збір і перевірка доказів, забезпечення процесуальної рівності, неупередженого розгляду справи й транспарентності).
5. Попередню перевірку скарги має здійснювати доповідач із числа членів етично-дисциплінарної комісії палати, визначений автоматизованою системою розподілу справ. Протягом 30 днів з дня її надходження він має підготувати висновок про наявність або відсутність підстав для порушення провадження, який разом з усіма матеріалами дисциплінарної справи слід передати на розгляд голові етично-дисциплінарної комісії палати. Цей термін доповідач може подовжити в разі обґрунтування потреби додатково перевірити скаргу, але не більше ніж на 15 днів.
6. Розгляд дисциплінарної справи має здійснювати відповідна колегія, яка діє від імені етично-кваліфікаційної комісії палати. Так, за відсутності підстав для залишення без розгляду та відхилення скарги голова етично-дисциплінарної комісії палати протягом п’яти днів з дня отримання висновку від доповідача має прийняти рішення про формування колегії з розгляду справи та про порушення дисциплінарного провадження щодо лікаря/фармацевта (представника іншої медичної/фармацевтичної професії).
7. Колегія з розгляду справ може діяти в складі трьох осіб із числа обраних до етично-кваліфікаційної комісії палати (включно з доповідачем, який здійснював попередню перевірку відповідної скарги). З метою гарантування неупередженості склад колегії з розгляду конкретної дисциплінарної справи має визначати автоматизована система розподілу справ (на кшталт тієї, що діє в українських судах). До засідань колегії з правом дорадчого голосу в обов’язковому порядку мають залучати члена спеціалізованого комітету палати, напрям діяльності якого відповідає професії особи, щодо якої порушено дисциплінарне провадження, та фахівця в галузі права (адвоката, суддю у відставці тощо), якого обирають до складу етично-кваліфікаційної комісії на конкурсній основі.
8. Колегія має розглянути справу й ухвалити рішення протягом 30 днів з дня порушення дисциплінарного провадження. Цей термін може бути подовжений колегією не більше ніж на 15 днів у виняткових випадках і за потреби додаткової перевірки обставин та/або матеріалів дисциплінарної справи.
9. Учасників розгляду скарги мають повідомити про дату, час і місце засідання не пізніше ніж за п’ять робочих днів до засідання (листом-повідомленням або електронним листом). Неприбуття осіб, яких було сповіщено, не може перешкоджати розгляду скарги етично-дисциплінарною комісією палати.
10. Учасники дисциплінарного провадження мають право надавати докази й пояснення, клопотати про виклик свідків, ставити запитання учасникам дисциплінарної справи, висловлювати заперечення, подавати інші клопотання або відводи, ознайомлюватися з матеріалами справи. Для ознайомлення можуть надавати матеріали, безпосередньо пов’язані зі скаргою, з дотриманням вимог законодавства про захист особистих даних. Інші процедурні питання діяльності етично-дисциплінарної комісії в межах дисциплінарного провадження можуть бути розкриті в Положенні про етично-дисциплінарну комісію.
Суттєвого доопрацювання й закріплення в проєкті Закону потребує і процедура оскарження рішень етично-дисциплінарної комісії. У поточній редакції (ст. 31) процедурі апеляційного розгляду присвячено… одне речення: «Апеляційний комітет протягом 30 днів з дня отримання заяви про оскарження забезпечує її розгляд та приймає відповідне рішення». Ні процедуру подання апеляційної скарги, ні правила її розгляду в проєкті не розкрито. У майбутньому це, без перебільшення, призводитиме до свавілля й ухвалення комітетом несправедливих рішень.
Якщо керуватися принципами неупередженості та юридичної визначеності, процедура розгляду скарги на рішення етично-дисциплінарної комісії може виглядати так:
1. Скаргу представника медичної/фармацевтичної професії чи особи, яка ініціювала початок дисциплінарного провадження, розглядає апеляційний комітет, який діє в складі етично-дисциплінарної комісії палати.
2. До складу апеляційного комітету входять п’ять осіб із числа обраних до етично-кваліфікаційної комісії палати. Склад апеляційного комітету для розгляду конкретної справи визначає з-поміж членів етично-дисциплінарної комісії палати автоматизована система розподілу справ. У розгляді скарги не беруть участі члени етично-кваліфікаційної комісії палати, які входили до складу колегії, що ухвалила оскаржуване рішення. До складу апеляційного комітету мають входити один із членів спеціалізованого комітету палати, напрям діяльності якого відповідає професії особи, щодо якої порушено дисциплінарне провадження, та фахівець у сфері права (адвокат, суддя у відставці тощо), обраний до складу етично-кваліфікаційної комісії на конкурсній основі.
3. Скаргу на рішення етично-дисциплінарної комісії палати має розглядати апеляційний комітет із дотриманням процесуальних гарантій, встановлених для розгляду скарг етично-дисциплінарною комісією палати.
4. Апеляційний комітет протягом 30 днів із дня отримання заяви про оскарження повинен забезпечити її розгляд і прийняти одне з рішень:
–– залишити скаргу без задоволення, а рішення етично-дисциплінарної комісії палати — без змін;
–– змінити рішення етично-дисциплінарної комісії палати;
–– скасувати рішення етично-дисциплінарної комісії палати й ухвалити нове;
–– направити дисциплінарну справу на перегляд до етично-дисциплінарної комісії палати в іншому складі та зобов’язати останню вчинити певні дії.
Рішення етично-дисциплінарної комісії палати може бути оскаржене в суді.
З метою недопущення порушення прав особи, щодо якої розпочато дисциплінарне провадження, а також реалізації конституційного принципу презумпції доброчесності й професійності лікаря/фармацевта в законі слід прописати, що під час оскарження рішення у справі до апеляційного комітету дія свідоцтва про право на здійснення діяльності у сфері охорони здоров’я не зупиняється й не припиняється до набуття рішенням у дисциплінарній справі законної сили.
У межах статті неможливо охопити всі питання, які можуть виникнути в ході розгляду скарги, однак ключові аспекти дисциплінарного провадження мають бути прозорими, зрозумілими й за можливості містити якомога менше прогалин.
Для того, щоб в Україні дійсно запрацювало самоврядування у сфері охорони здоров’я, професійна спільнота має бути відкритою, щоб її діяльність могли оцінити як державні органи, так і суспільство. Відповідальність повинна бути адекватною, а її наслідки — співмірними порушенню. Держава має убезпечити представників медичних/фармацевтичних професій від переслідувань і безпідставних звинувачень. Саме тому критично важливо створити злагоджений і безпечний механізм притягнення до дисциплінарної відповідальності. І кращого способу, ніж визначити його в законі, не існує!
[1] https://www.rada.gov.ua/news/razom/250478.html.
[2] https://lb.ua/blog/tetiana_gavrysh/630262_likarske_samovryaduvannya_yak.html.