У грудні минулого року Верховна Рада вирішила внести зміни в одну з найбільш секретних сфер і схвалила в першому читанні та за основу законопроєкт №2398‑д «Про оборонні закупівлі». Які зараз є проблеми у цій сфері? Чи вирішить їх законопроєкт? Що це змінить в роботі юриста в оборонці? Артур Переверзєв, радник Міністра оборони України та експерт Проектного офісу реформ МОУ, відповів на 5 питань «Юридичної Газети» стосовно ключових законодавчих аспектів реформи державних оборонних закупівель.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
– Артуре, назвіть ТОП‑5 проблем у сфері оборонних закупівель?
– Наразі існує низка проблемних питань у сфері оборонних закупівель, які тією чи іншою мірою потребують вирішення. З‑поміж ключових проблем варто відзначити такі:
- Надмірна засекреченість оборонного замовлення.
- Недосконала система планування оборонного замовлення та внесення до нього змін.
- Відсутність або дуже низька конкуренція в оборонних закупівлях (у тому числі вільного ринку для всіх вітчизняних та іноземних постачальників).
- Недосконала система ціноутворення на продукцію оборонного призначення та відсутнє нормальне регулювання закупівлі в єдиного постачальника.
- Недосконала нормативно-правова база з питань розробки та постановки на виробництво продукції оборонного призначення, неможливість обирати не лише за найнижчою ціною, але й за вартістю всього життєвого циклу озброєння та військової техніки.
– Чи вирішує ці проблеми законопроєкт №2398‑д?
– По‑перше, законопроєкт покликаний системно знизити рівень таємності закупівель озброєння та військової техніки. Для цього передбачені декілька процедур закупівель, які можуть використовувати державні замовники. Водночас перехідними положеннями передбачаються зміни до Закону «Про державну таємницю», який робив таємним все «державне оборонне замовлення». Вже не буде «оборонного замовлення» і норм, які робили його таємним. Тепер замовники мають більш ретельно визначати, чи насправді якась закупівля має отримати гриф таємності. При цьому низка інших змін передбачає уточнення критеріїв, за якими відбувається засекречення у сфері оборони, а також змін, які дозволять зробити надто розмиті критерії більш конкретними. Наша мета — цими й подальшими змінами (оскільки зараз ведеться робота над новою редакцією Закону про охорону секретної інформації) домогтися такого стану, коли засекречення відбуватиметься тільки у випадках обґрунтування шкоди державному інтересу (у разі не засекречення), яка має бути достатньо чіткою, конкретною, невідворотною і безпосередньою, а не уявною або віддаленою.
По‑друге, прагнучи забезпечити більшу прозорість процесів закупівель та доступності інформації про плани для промисловості, збалансувати, створити стримування та противаги у процесах затвердження планів з оборонних закупівель, вводиться трохи інша система планування. Зокрема, замовники формуватимуть трирічний відкритий план, який не міститиме таємності. Такі плани бачитиме громадськість, а Комітет з питань національної безпеки, оборони та розвідки їх погоджуватиме в частині озброєння та військової техніки (збільшення ролі Парламентського нагляду як частини демократичного і цивільного контролю). Також існуватимуть трирічні плани за закритими процедурами — там, де вже має існувати справжня, а не перебільшена таємність. Такі плани погоджуватиме Комітет та затверджуватиме Кабінет Міністрів. Для покращення доступу виробників буде створений електронний реєстр, через який вони отримуватимуть відповідний доступ.
По‑третє, проєкт закону «Про оборонні закупівлі» враховує принципи законодавства ЄС у цій галузі та передбачає обов'язкову конкуренцію у процесі здійснення закупівель (як у відкритих, так і в закритих процедурах), вільне ринкове ціноутворення, неприпустимість втручання замовника в діяльність виконавців та співвиконавців оборонного замовлення. Окрім того, запроваджується конкуренція на національних процедурах між іноземними та вітчизняними виробниками. Запроваджується низка інструментів, які дозволять національному виробникові мати можливість конкурувати з іноземними виробниками, які мають набагато легший доступ до капіталу. Наприклад, критерій локалізації виробництва, вартості життєвого циклу та більш консервативна цінова преференція у 10% від вартості, а також офсетні компенсації.
По‑четверте, цей пункт найбільш болючий для представників промисловості, оскільки наявна система розрахунково-калькуляційних матеріалів (РКМ), яка вже давно не відповідає реаліям сучасності, продовжувала практику, коли військові представництва, які мають перевіряти та контролювати якість, ще й диктують та перевіряють ціноутворення продукції оборонного призначення. Ми хочемо відійти від такої застарілої моделі до більш реальних економічних механізмів. Порядок формування очікуваної вартості предметів закупівель затверджуватиме КМУ. Він діятиме тільки для випадків неконкурентних закупівель, тобто у єдиного постачальника. Якщо є конкуренція, то ціну встановлює ринок. Порядок проведення переговорів з єдиним постачальником також буде предметом окремого регулювання постановою КМУ. Чому так багато різних постанов? Тому що закон має визначати правовідносини, а не деталізувати всі можливі взаємодії. Оскільки законопроєктом передбачається багато різних нововведень, виникає потреба в низці нових постанов. Ми не просто пишемо новий закон — ми будуємо нову систему.
По‑п'яте, законопроєктом також пропонується унормування розробки та постановки на виробництво продукції оборонного призначення. КМУ має затвердити відповідну постанову, яку розробить Міністерство оборони України. Також, як вже зазначалося, ми впроваджуємо таке поняття як вартість життєвого циклу оборонної продукції. Міністерство оборони має розробити відповідний порядок розрахунку, що є далеко нелегким завданням. Однак це дозволить більш ощадливо використовувати бюджетні кошти. Хоча перевага не тільки в цьому. Нарешті, це даватиме нам бачення щодо вартості оборонного ресурсу, який є в нашому розпорядженні, що дозволить покращити планування.
– Які відбудуться зміни у процедурі закупівель? Який був контроль і який планується запровадити за здійсненням цих закупівель?
– Чинним законом «Про державне оборонне замовлення» взагалі не передбачено регулювання процедури. Лише зазначається, що вона одна і регулюється підзаконним актом. Таким чином, у нас існує лише одна таємна переговорна процедура. Законопроєкт передбачає чотири види закупівель:
- Закрита закупівля — переговори (закупівля в єдиного виконавця) та поетапні переговори (якщо виконавців двоє або більше) (для закупівель, що містять державну таємницю). На відміну від попереднього законодавчого регулювання переговорної процедури для закупівель, що становлять державну таємницю на рівні Постанови КМУ, визначати правила таких закупівель буде закон.
Застосування системи публічних електронних закупівель «Prozorro» для закупівель, що становлять державну таємницю, не передбачається з таких причин: чутливість інформації, розголошення якої матиме негативний вплив на національну безпеку та обороноздатність; майже неможливо реалізувати з технічних причин гарантований комплекс заходів захисту інформації в такій інформаційній електронній системі. Водночас у разі прийняття змін до закону про державну таємницю, якщо закупівлі містять таємницю лише частково (щодо окремих документів чи окремої інформації) можна буде застосувати процедури, що відбуваються через «Prozorro».
- Торги з обмеженою участю. Забезпечують можливість кваліфікаційного відбору учасників, які будуть допущені до торгів. Особливості застосування у сфері закупівель — менша кількість учасників кваліфікаційного відбору, які допускаються до торгів.
- Спрощені торги із застосуванням електронної системи закупівель. Спеціальна процедура на час дії особливого періоду в Україні або в період введення надзвичайного стану, проведення АТО або операції Об'єднаних сил в Україні (якщо відомості про закупівлю товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони не становлять державної таємниці).
- Спрощений відбір без застосування електронної системи закупівель. Застосовується як виняток під час дії правового режиму воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, а також у разі потреби вжиття невідкладних заходів з метою захисту суверенітету держави, забезпечення її національної безпеки та обороноздатності, відповідно до якої замовник укладає договір про закупівлю з учасником відбору після проведення переговорів з одним або кількома учасниками відбору.
Законопроєкт передбачає закупівлі через міжнародні спеціалізовані організації відповідно до правил та процедур таких організацій (NSPA — NATO Support&ProcurementAgency — Агенція НАТО з підтримки та постачання), а також через механізми Програми Уряду США «Міжнародні військові продажі» (Foreign military sales). Окрім того, за здійсненням таких процедур передбачається громадський та парламентський контроль (планується погодження трирічних планів закупівель з профільним Комітетом Верховної Ради України).
– Які Ви можете відзначити слабкі місця законопроєкту?
– Законопроєкт з метою його реалізації передбачає прийняття, опрацювання та приведення у відповідність до нього великої кількості актів Кабінету Міністрів України та актів міністерств (зокрема, щодо формування цін у єдиного виконавця, визначення вартості життєвого циклу, встановлення порядку проведення випробувань, здійснення планування за трирічними планами). Це вимагає багато часу, а подекуди кадрових та інтелектуальних ресурсів, які ще потрібно набути. Саме тому наразі в Міністерстві оборони ведеться робота щодо утворення директоратів з формування політик — військово-технічної та оборонних закупівель. Саме вони мають працювати над низкою документів нормативного регулювання, передбачених цим законом.
Окрім того, існує складність поступового набуття чинності законом. Спочатку в частині планування — на наступний рік, щоб планування вже йшло згідно із новим законом, а потім в частині процедур (оскільки деякі потребують додаткових підзаконних актів, деякі — технічного вдосконалення системи «Prozorro», а деякі — утворення та функціонування електронного реєстру).
– На якому етапі у процесі здійснення оборонних закупівель потрібен юрист? Що входить в юридичний супровід таких проєктів?
– Я вважаю, що виконавцям державних контрактів (договорів) з оборонних закупівель юрист потрібен з моменту прийняття рішення про участь у закупівлях, передбачених цим проєктом закону. Юрист може фахово здійснити юридичний супровід з підготовки необхідної документації для участі в закупівлі та у разі потреби підготувати скаргу на протиправні дії замовників. Загалом, навіть зараз юристи від початку супроводжують процедури закупівель.
Про що весь цей Закон? Про те, що з'являються нові інструменти, які мінімізують перевантаження роботою юристів, роблять їхню діяльність прогнозованою та обґрунтованою як в АМКУ, так і в судах.