Якою є роль рішень ЄСПЛ у трансформації правової системи України та її наближенні до загальноєвропейських стандартів захисту прав людини? До 70‑річчя Європейської Конвенції з прав людини ми вирішили поговорити про це з Павлом Пушкарем, керівником відділу Департаменту виконання рішень Європейського Суду з прав людини, Генерального директорату прав людини та верховенства права Ради Європи, к.ю.н., BA and MA in Laws (with honors), LLM in international law.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
– Пане Павле, чим особливим можна відзначити 70‑річчя ЄСПЛ для України?
– Насамперед, великим навантаженням через значну кількість заяв індивідуального характеру, а також міждержавних заяв, що перебувають на розгляді в Суді (8700 заяв, поданих проти України, та 7 міждержавних заяв, поданих Україною проти Російської Федерації). Питома кількість справ щодо України залишається стало високою, незважаючи на те, що Суд вирішив поки що не приймати до свого провадження рішення повторюваного характеру, які стосуються проблематики невиконання судових рішень проти держави, а також значно спростив процедури розгляду повторюваних та неприйнятних заяв.
З 70 років існування ЄСПЛ Україна бере участь в цій системі протягом більше ніж 20 років. На жаль, окрім позитивного досвіду взаємодії (позитивний вплив на реформування правової системи України та системи правосуддя), ми маємо також негативний досвід ідентифікованих порушень прав людини Європейським Судом та великої кількості правових проблем масштабного характеру, що не вирішуються у процесі виконання протягом достатньо тривалого періоду часу.
Для України в системі Конвенції досі залишається проблемним реагування на рішення ЄСПЛ, ефективність та координованість цього реагування, вжиття конкретних заходів загального характеру протягом конкретних строків. Це створює зовнішнє враження, що часто‑густо визначенні в цих рішеннях правові проблеми значно применшуються, недооцінюється їхній позитивний потенціал як рушія необхідних державі та правовій системі сучасних змін, інтеграції правової системи України в систему європейського права.
– Яка роль Комітету міністрів Ради Європи у виконанні рішень ЄСПЛ?
– Це статутний орган Ради Європи, що має у своєму складі представництво заступників міністрів закордонних справ або у випадку спеціальних засідань КМРЄ з «прав людини» — представників спеціальних органів, відповідальних за координацію виконання рішень ЄСПЛ (в українському випадку — це представництво Міністерства юстиції України). КМРЄ здійснює нагляд за виконанням рішень ЄСПЛ шляхом координованої консенсуальної політичної та дипломатичної підтримки процесу виконання.
– Якою є роль Департаменту виконання рішень ЄСПЛ в цьому процесі?
– Департамент з виконання рішень ЄСПЛ виступає в ролі юридичного радника КМРЄ, а також у разі потреби та на запит держави може надавати експертну підтримку при визначенні заходів загального або індивідуального характеру, які мають бути вжиті на виконання рішення ЄСПЛ. Зокрема, це зміни до законодавства, роботи інституцій, судової та адміністративної практики, вжиття таких індивідуальних заходів як виплата компенсації на виконання рішення ЄСПЛ, відкриття провадження на підставі рішення ЄСПЛ, проведення нового розслідування кримінальної справи тощо. Департамент аналізує запропоновані або вжиті заходи, надає висновки до уваги Уряду та КМРЄ.
– Які питання розглядалися у 2019 р. на засіданнях КМРЄ щодо України?
– У 2019 р. КМРЄ вчетверте розглядалися справи щодо України. Як правило, протягом одного засідання розглядаються 3‑4 справи щодо України. Питання, які були на розгляді в цьому році, стосуються широкого кола проблематики прав людини: захист права на життя, заборона катувань, презумпція на користь свободи, право на справедливий суд тощо.
– Чому ці питання розглядалися чотири рази на рік? Це пов'язано з навантаженням у справах щодо України?
– Спеціальні засідання КМРЄ з «прав людини», які зазвичай тривають 3 дні, проходять 4 рази на рік. Під час цих засідань розглядається виконання найбільш нагальних питань, пов'язаних із захистом прав людини. У грудні цього року розглядатиметься майже 40 груп справ приблизно щодо 20 держав-учасниць Ради Європи. Аналогічна ситуація з наступним засіданням КМРЄ з «прав людини» у березні 2020 р.
Як повідомлялося раніше, Україна займає передові позиції за кількістю справ на розгляді в ЄСПЛ та незавершених повним виконанням проваджень у КМРЄ.
Слід зазначити, що КМРЄ — це колективний статутний орган Ради Європи, який здійснює тільки нагляд за виконанням Україною рішень КМРЄ. Однак цей колективний орган відображає спільне бачення 47 країн Ради Європи стосовно того, які заходи щодо відновлення порушених прав особи потрібно вжити державі або що потрібно зробити державі з позиції змін до законодавства, інституцій та практики застосування законодавства, для того щоб запобігти порушенням прав людини.
Не варто забувати, що до складу 47 країн входять 28 країн Європейського Союзу, а також що позиція цих країн стосовно дотримання прав людини в Україні базується не тільки на вимогах Статуту Ради Європи, але й на принципах зовнішньої політики цих країн у галузі верховенства права, закладених у Хартії Фундаментальних прав ЄС — основоположному конституційному документі Європейського Союзу, який ґрунтується на Конвенції з прав людини та практиці дотримання цієї угоди державами-учасницями Конвенції.
Щоразу питання на розгляді — це питання, які зараз є достатньо актуальними для України з огляду на реформи, які відбуваються в Україні, а також тих зобов'язань, які має Україна стосовно змісту цих реформ як з позиції стандартів Ради Європи, що засновані на Європейській Конвенції з прав людини, практиці ЄСПЛ та нормах-рекомендаціях Ради Європи, так і з позиції зобов'язань перед європейською спільнотою держав.
– Що очікувати від засідання КМРЄ у березні 2020 р.?
– У березні 2020 р. на розгляді в КМРЄ перебуватимуть справи стосовно судової реформи (група справ «Олександр Волков»), проблеми невиконання рішень національних судів, постановлених проти держави («Юрій Миколайович Іванов та Бурмич та інші»), а також повторного розгляду справ на підставі рішення ЄСПЛ («Бочан та інші»). Ці проблеми вже неодноразово обговорювалися на засіданнях КМРЄ. Наразі ми очікуємо інформацію від Уряду стосовно заходів загального характеру, вжитих на підставі цих рішень, у формі звітів, які ми будемо детально оцінювати, зіставляти з іншою аналітикою, вимогами права Ради Європи, практикою ЄСПЛ та КМРЄ тощо.
Варто зазначити, що у 2019 р. на засіданнях КМРЄ було розглянуто 10 груп справ, які стосувалися 482 рішень Європейського Суду з прав людини, що перебувають у процедурі «посиленого нагляду» за виконанням рішень щодо України цим органом. «Посилений нагляд», як правило, зумовлений нагальністю та юридичною складністю заходів, які має вжити держава на виконання рішення ЄСПЛ, а також необхідністю політичної підтримки процесів реформ державами-учасницями Конвенції. Тобто цими питаннями цікавляться інші держави-учасниці Ради Європи на рівні двосторонніх взаємин.
Важливо підкреслити, що процес приведення у відповідність законодавства та інституційної практики є достатньо складним і тривалим, тому часто‑густо складні інституційні реформи (зокрема, реформа правосуддя) та їх приведення до європейських стандартів займають багато часу та потребують суттєвих зусиль.
При цьому Комітет Міністрів у 2019 р. закрив нагляд у 362 повторюваних справах, в яких були вжиті всі заходи індивідуального характеру (тобто реалізоване відновлення порушеного права особи виплатою компенсації або іншими правовідновлювальними заходами). Варто зауважити, що правові проблеми, ідентифіковані в цих групах справ, у частині заходів, що стосуються законодавчих, інституційних та інших правових реформ, остаточно не будуть зняті з «контролю» Комітету Міністрів до повного вжиття державою всіх належних заходів як індивідуального, так і загального характеру (тобто забезпечення відновлення порушених прав через restitutio in integrum або забезпечення неповторення порушень).
– А що зі справами стосовно незалежності та ефективності роботи судової влади?
– У грудні 2019 р. Комітет Міністрів Ради Європи (КМРЄ) вчергове розглядав справи щодо України, що стосуються питань незалежності судової влади та ефективності судочинства. Насамперед, це групи рішень у справах Олександра Волкова та «Меріт/Світлана Науменко проти України». Ці справи стосуються питань призначення на посади та адміністративної відповідальності, а також звільнення суддів та водночас питань ефективності здійснення правосуддя.
Справа Олександра Волкова стосувалася звільнення судді Верховного Суду України з посади на підставі порушення «присяги судді». ЄСПЛ постановив, що звільнення цього судді порушило принцип незалежності судової влади в контексті проблематики, зокрема, принципу «розподілу влад» (участі в цьому процесі органів політичної влади), принципу незмінюваності суддів і принципу юридичної визначеності у встановленні підстав відповідальності та звільнення, як санкції на підставі «порушення присяги судді».
Інституційна відповідність системи дисциплінарної відповідальності та кар'єри суддів в Україні розглядатиметься на цьому засіданні КМРЄ з позиції забезпечення гарантій незалежності суддів, викладених в цьому рішенні та рішеннях у справах «Куликов та інші проти України» та «Денісов проти України».
КМРЄ досить критично, але доволі конструктивно оцінив здійснені реформи в галузі правосуддя, розглядаючи їх з позиції необхідності забезпечення незалежності та сталості функціонування судової системи. Це питання знову буде на розгляді КМРЄ в березні 2020 р. Існує ймовірність, що ці справи розглядатимуться знову.
Окрім того, на розгляді в КМРЄ були питання надмірної тривалості строків судових проваджень, забезпечення судової системи необхідними ресурсами, в тому числі належною кількістю суддів, співробітниками судів, належними технічними засобами здійснення правосуддя, зменшення загальної кількості справ у судовій системі тощо. Варто зауважити, що у справі «Меріт проти України» Суд визнав порушення надмірної тривалості розгляду кримінальної справи стосовно заявника, яка на момент її розгляду в Європейському Суді тривала 6,5 років і ще не була розглянута судом першої інстанції. В іншій справі ліквідатора ЧАЕС Світлани Науменко провадження щодо захисту її цивільних прав (встановлення статусу потерпілого від наслідків аварії ЧАЕС) Суд встановив, що таке провадження тривало понад 9 років і це становило порушення принципу розумної тривалості строків судового провадження, оскільки «затримка з правосуддям — це відмова у правосудді».
На розгляді КМРЄ у березні 2020 р. перебуватиме стан виконання пілотного рішення у справі «Юрій Миколайович Іванов та Бурмич та інші проти України». Наразі саме заходи загального характеру — створення національного механізму захисту від невиконання рішень національних судів, забезпечення автоматичного виконання рішень судів стосовно держави, державних установ та організацій, а також забезпечення механізмів відшкодування на національному рівні — є основними вимогами цих рішень ЄСПЛ та КМРЄ.
– Як щодо справ «земельних»?
– Слід зазначити, що під час грудневого засідання КМРЄ вперше розглядав питання прогресу земельної реформи в Україні та стану розгляду законопроєктів стосовно скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення. Цей розгляд відбувався на підставі рішення ЄСПЛ у справі «Зеленчук та Цицюра проти України», прийнятого у травні 2018 р. В цьому рішенні Суд наголосив, що проблема, яка лежить в основі порушення Конвенції, стосується законодавчої ситуації, що склалася навколо наявної заборони на продаж земель сільськогосподарського призначення.
Висновки Суду виходять за межі особистих інтересів заявників у цій справі, які не можуть вільно розпоряджатися своїм майном. Суд наголосив, що держава-відповідач має вжити належні законодавчі чи інші заходи загального характеру з метою забезпечення справедливого балансу між інтересами власників земель сільськогосподарського призначення повноцінно розпоряджатися своєю власністю з одного боку та загальними інтересами суспільства в регулюванні питань власності з іншого боку, відповідно до принципу захисту майнових прав за Конвенцією. Суд зазначив, що продовження існування мораторію порушуватиме принципи захисту права на мирне володіння майном, захищене ст. 1 Протоколу №1 до Конвенції.
На цій підставі КМРЄ розглянув звіт уряду та плани України стосовно зняття заборони на продаж земель сільськогосподарського призначення та заходів імплементації майбутнього закону, який наразі перебуває на розгляді у Верховній Раді. Такі зрушення КМРЄ оцінює позитивно.
– Які ще були складні питання, що розглядалися у грудні минулого року?
– Це питання співмірності (пропорційності) застосування адміністративної санкції як тримання під вартою, як виду покарання за політичні висловлювання, захищені положеннями ст. 10 Конвенції, а також обмеження можливості апеляційного оскарження таких судових рішень з можливістю зупинення їх виконання на час апеляційного оскарження.
Варто нагадати, що Європейський суд з прав людини у справі «Швидка проти України» визнав порушення права заявниці на свободу вираження її поглядів (за ст. 10 Європейської конвенції). Зокрема, пані Швидка звернулася до ЄСПЛ, після того як була засуджена в Україні до адміністративного арешту на 10 діб за те, що зрізала частину стрічки з написом «Президент України В. Ф. Янукович» з вінка, покладеного ним до пам'ятника Тарасу Шевченку. В такий спосіб заявниця висловила свій політичний протест під час публічного заходу до Дня Незалежності України. Європейський суд відзначив, що застосування покарання адміністративного арешту на 10 діб не було співмірним, адже заявниця була пенсіонеркою, раніше не вчиняла жодних правопорушень, а її дії не були небезпечними чи насильницькими. Окрім того, на думку Суду, арешт був застосований саме через те, що заявниця не визнавала своєї вини, тобто не змінила свої політичні погляди. Також Суд визнав порушення права заявниці на перегляд призначеного їй покарання, оскільки на момент розгляду апеляції заявниця вже фактично відбула призначені їй 10 днів адмінарешту.
КМРЄ позитивно оцінив дії держави, спрямовані на виконання цього рішення ЄСПЛ. Відповідні рішення Конституційного Суду були прийняті у справі стосовно неможливості апеляційного оскарження рішень щодо застосування адміністративного арешту. Однак все ж таки залишаються невирішеними питання, пов'язані з адміністративною відповідальністю осіб за дії, фактично пов'язані з висловлюванням поглядів, захищені вимогами ст. 10 Конвенції (право на свободу висловлювання поглядів).
– Яка загальна кількість справ перебуває на розгляді в КМРЄ?
– На розгляді в КМРЄ щодо України перебуває лише 574 рішення ЄСПЛ. Багато рішень з виконаними державою заходами індивідуального характеру були закриті під час процедури нагляду в КМРЄ (тобто процедура нагляду завершена — 969 рішень, з яких 318 у 2018 р. та 442 у 2019 р.). Однак на розгляді, без особливих зрушень в плані виконання, все ще перебуває значна кількість справ, які стосуються складних, багатоаспектних правових проблем, системного або структурного характеру, які не були вирішені протягом тривалого періоду часу. Це проблеми невиконання судових рішень, надмірної тривалості проваджень в судах або у процесі розслідування кримінальних справ, законність і тривалість тримання під вартою, неналежні умови тримання під вартою, тривалість та ефективність розслідування катувань тощо. Це основні питання, які залишаються невирішеними, а іноді ці проблеми поглиблюються.
Наприклад, в одному з рішень ЄСПЛ констатував тримання під вартою без остаточного судового рішення у кримінальній справі протягом 14 років, а загальна тривалість кримінального провадження — 16 років. Розуміємо, що такий випадок може бути винятком, але у процесі виконання КМРЄ має побачити та з'ясувати, що це насправді винятковий випадок, а не загальна тенденція. Уряд повинен надати інформацію та докази на підтвердження того, що порушення права на свободу та особисту недоторканість не допускаються, існує система судового та прокурорського реагування на такі порушення тощо. КМРЄ дуже прискіпливо дивиться на ці проблеми.
– Яка ж загальна тривалість виконання рішень ЄСПЛ щодо України?
– Загальна або середня тривалість виконання заходів загального характеру щодо України (внесення змін до законодавства та судової чи адміністративної практики, інституційні зміни), згідно зі статистичними даними, становить приблизно 7,5 років. Це не беручи до уваги тривалість провадження в ЄСПЛ. Тобто, однозначно, існує проблема забезпечення дотримання Конвенції з прав людини на національному рівні, незважаючи на те, що Конвенція — це по суті національний закон, а практика Суду — джерело права.
– Напевно, це не найгірший показник і не найгірша «температура в палаті». Однак чи варто порівнювати найгірші показники?
– Проблема є і вона пов'язана, зокрема, з ефективністю реагування органів влади на рішення ЄСПЛ (мова йде не тільки про Міністерства юстиції, але й про органи судової та законодавчої влади).
Виходячи з цих статистичних даних, можна окреслити заходи загального характеру на підставі рішень Європейського суду з прав людини. На мою думку, тут можна говорити про два основних стратегічних напрямки. По‑перше, це існування законодавчих прогалин або невідповідного законодавства чи нормативних актів, які ідентифіковані в рішеннях Європейського Суду. Наразі триває дискусія стосовно системності та структурності певних ідентифікованих проблем, які можуть «генерувати» нові порушення прав людини як на національному рівні, так і на рівні Європейського Суду з прав людини.
Законодавча прогалина може становити як системну, так і структурну проблему одночасно, тому що може призводити до великої кількості повторюваних звернень. Наприклад, 12 148 заяв у справі «Бурмич та інші», які стосуються проблематики невиконання. Це ті заяви, які стосуються і структурної, і системної проблеми одночасно (це справи «Іванов та «Жовнер»). Комітет Міністрів Ради Європи розглядає проблематику невиконання судових рішень як фундаментальну дисфункцію судової системи, яка порушує право осіб на доступ до суду, порушує принцип верховенства права та знищує довіру до функціонування судової системи й правосуддя загалом.
По‑друге, це елемент, пов'язаний зі створенням дієвих національних засобів захисту або сукупності заходів захисту щодо кожного з конкретно взятих прецедентів у цих справах. За час співіснування Конвенції та України ця проблема фактично була вирішена на мінімальному рівні, можна навіть сказати, що залишається невирішеною. Таких засобів захисту немає ні щодо невиконання судових рішень, ні щодо надмірної тривалості судового провадження, ні щодо неналежних умов тримання в місцях позбавлення волі.
– Яким має бути реагування держави на вимоги рішення ЄСПЛ?
– Існує певна модель взаємин між різними гілками влади, яка повинна існувати на національному рівні, стосовно координації зусиль щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини. В багатьох державах ці питання належать до сфери нагляду на найвищому політичному рівні. Зокрема, Голова держави або апарат держави володіють інформацією та опікуються проблематикою виконання рішень ЄСПЛ. В Україні є серйозна проблема, пов'язана із синхронізацією реформ у галузі права та виконанням рішень Європейського суду з прав людини по суті з вимогами права Ради Європи.
– Як має відбуватися такого роду синхронізація?
– Система взаємодії Комітету міністрів Ради Європи з державою побудована саме на тому, що виконуючи рішення Європейського суду з прав людини, держава повинна дотримуватися остаточних рішень Європейського суду відповідно до ст. 46 Конвенції, а також обов'язку виділення необхідних ресурсів для виконання рішень Європейського суду. Така взаємодія та синхронізація діяльності відбувається через офіс урядового уповноваженого з питань конвенції, який в межах країн Ради Європи, як правило, виконує чотири основні функції: представляє інтереси держави у Страсбурзькому суді, веде моніторинг урядової діяльності щодо дотримання конвенції та прав людини усіма гілками влади, займається питаннями координації виконання рішень Європейського суду з прав людини, поширює інформацію та знання про конвенцію і практику Суду, вимоги виконання рішень ЄСПЛ.
На жаль, наявна інституційна спроможність діяльності інститутів влади, зокрема, щодо вжиття заходів на виконання рішень ЄСПЛ, повного своєчасного звітування Комітету міністрів Ради Європи, збирання та передача інформації іншим органам влади, координації зусиль щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини, не є достатньою для повного та ефективного забезпечення виконання рішень ЄСПЛ. Роль Парламенту та судової гілки влади у процесі виконання рішень є дуже важливою з позиції вимог інкорпорації рішень ЄСПЛ в закони та судову практику. Це не тільки проблема координації зусиль на прикладі такої проблеми як невиконання судових рішень, про які я вже неодноразово згадував, але й проблема правового характеру — виконання міжнародних зобов'язань Україною, проблема перспектив приєднання до ЄС з невирішеними проблемами в галузі верховенства права, прав людини та правосуддя, а також проблема репутаційного характеру — наскільки Україна дотримується взятих на себе правових зобов'язань. Потрібно працювати далі, вирішувати ці проблеми спільно в техніко-юридичному та раціональному полі. Рада Європи вже надавала свої рекомендації стосовно того, як посилити інституційну спроможність органів влади України виконувати рішення ЄСПЛ.
– Чому важливо виконувати рішення ЄСПЛ?
– Насамперед, це важливо для України. По‑перше, це відновлення порушених державою, державними органами влади прав людини, що визначені в рішеннях ЄСПЛ. По‑друге, це оздоровлення і трансформація правової системи України, наближення її до конкретних стандартів ЄСПЛ, визначених у практиці ЄСПЛ та КМРЄ. Фактично, це робота на майбутнє правової системи, судової системи, лібералізації права та забезпечення сталості верховенства права в Україні у довгостроковій перспективі. По‑третє, це питання міжнародно-правової відповідальності держави, її зобов'язання з позиції міжнародного права, репутація держави, здатність дотримуватися своїх зобов'язань у відносинах з міжнародними партнерами та Радою Європи. Це питання євроінтеграції України та вимоги Конвенції, зокрема ст. 46, яка визнає рішення обов'язковими до виконання, а також вимоги норм Конституції, забезпечення ефективного доступу до міжнародних судових інституцій. Тобто велика кількість чинників, які ще недостатньо беруть до уваги.