Представники Програми розвитку ДПП USAID, якою було розроблено законопроект щодо зняття регуляторних бар’єрів для розвитку державно-приватного партнерства в Україні та стимулювання інвестицій, міжнародний експерт Кріс Шугарт та адвокат, керівник сектору реформування законодавства програми Руслан Кундрик відповіли на запитання «Юридичної газети» про те, які проблеми існують в українському законодавстві у сфері ДПП, які новели передбачає розроблений ними законопроект, а також дали деякі рекомендації щодо розвитку ДПП в Україні
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
– Закон про державно-приватне партнерство був прийнятий в Україні ще в 2010 р., але повноцінно так і не запрацював. Як відомо, Програма розвитку державно-приватного партнерства USAID працювала над новим законопроектом у цій сфері. Можете детальніше розповісти про цю Програму та про те, що спонукало її експертів до роботи над документом?
Кріс Шугарт: – Програма розвитку державно-приватного партнерства виконується компанією FHI 360 та фінансується Агентством США із міжнародного розвитку (USAID). Метою програми є сприяння використанню державно-приватного партнерства в Україні та збільшення ролі приватного сектора у фінансуванні, впровадження нових технологій для покращення громадської інфраструктури, публічних послуг та навколишнього середовища.
Починаючи з жовтня 2010 р. Програма здійснює надання технічної допомоги уряду України на національному, регіональному та місцевому рівнях для:
вдосконалення законодавчого, регуляторного та інституційного середовища;
підвищення спроможності фахівців та організацій у сфері з підготовки та здійснення державно-приватного партнерства;
підтримки пілотних проектів у ключових сферах економіки, таких як альтернативна енергетика, здоров’я, освіта, транспорт і поводження з відходами.
Закон України «Про державно-приватне партнерство» є одним з основних напрямків, на якому зосереджені зусилля Програми, оскільки цей документ є загальним інструментом правового регулювання державно-приватного партнерства в країні. Відповідно для Програми, ми маємо зосередити увагу на тому, щоб цей закон відповідав декларованим у ньому цілям та сприяв впровадженню ДПП. Програма співпрацює з Верховною радою України, Міністерством економічного розвитку та торгівлі, іншими міністерствами, приватним сектором з метою вдосконалення цього закону.
– Чинний Закон про ДПП часто зазнає критики з боку спеціалістів і підприємців. Які новели передбачає внести в нього розроблений експертами Програми законопроект?
Руслан Кудрик: – Програма об’єднала власних та залучених експертів з метою підготовки пропозицій щодо змін до Закону «Про державно-приватне партнерство» та інших законів у сфері державно-приватного партнерства. Результатом нашої роботи є законопроект №4237а «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо зняття регуляторних бар’єрів для розвитку державно-приватного партнерства в Україні та стимулювання інвестицій)», який було зареєстровано в Верховній раді України 3 липня ц.р. До найбільш істотних його новел можна віднести:
1) усунення суперечностей та окреслення сфери правового регулювання закону стосовно різних форм державно-приватного партнерства, яке регулюється спеціальними законами (концесії тощо). Усувається, зокрема, положення закону, яке дозволяє його застосування/незастосування на розсуд державного партнера. Крім того, у разі прийняття проекту перестане існувати одночасно «концесія у рамках ДПП» і просто «концесія» – буде тільки концесія як форма договору в рамках державно-приватного партнерства, але із власним регулюванням;
2) залучення в якості учасника договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства, комунальних, державних підприємств та товариств, якими володіють держава або місцеві органи влади;
3) вдосконалення надання земельних ділянок для здійснення державно-приватного партнерства шляхом одночасного надання ділянки разом із об’єктом ДПП;
4) врегулювання питання права власності на новозбудовані та придбані за рахунок приватного партнера об’єкти, яке раніше не було врегульоване;
5) впровадження концесії новостворених об’єктів без концесійних платежів, а також надання права звільнення на розсуд сторін на підставі договору повністю або частково концесіонерів збиткових і низькорентабельних об’єктів концесії, що мають важливе соціальне значення та здійснюють виконання робіт, надання послуг або продаж товарів за регульованими цінами (тарифами);
6) передбачення такого зобов’язання державного партнера, як плата за готовність (доступність) об’єкту державно-приватного партнерства до експлуатації (використання);
7) розширення імунітету приватних партнерів від змін законодавства, надання їм валютних пільг;
8) надання приватним партнерам із іноземними інвестиціями права на передання суперечок на розгляд у рамках міжнародного комерційного арбітражу тощо.
– На Вашу думку, які підприємницькі та правові ініціативи могли б допомогти приватним партнерам у налагодженні відносин з державою у сфері ДПП?
Кріс Шугарт: – Слід зазначити, що реформування правового регулювання окремих питань щодо державно-приватного партнерства має ключове значення, але є тільки частиною створення сприятливого середовища для ДПП. Існують більш широкі аспекти, які відіграють значну роль. Наприклад, є недосконалий правовий механізм вирішення договірних суперечок в Україні – в загальних судах чи арбітражному/третейському суді. Це створює значні ризики для довгострокових договорів, а ДПП, як відомо, триває 5 і більше років.
Великим недоліком є й обмеження щодо довгострокових бюджетних зобов’язань та довгострокового фінансування (Бюджетний кодекс, ст.48). Такі умови істотно обмежують проекти ДПП, засновані на очікування платежів з боку органів місцевого самоврядування у майбутніх роках.
Ще одна сфера, яка потребує покращення – регулювання тарифів на комунальні послуги. Якщо приватні компанії не впевнені у повернені своїх коштів і отриманні розумного прибутку, вони не інвестуватимуть.
При цьому не варто забувати, що наскільки важливо покращити правове середовище для ДПП, настільки більше роботи вимагається для підвищення рівня знань представників бізнесу, органів управління та місцевого самоврядування про те, як функціонують проекти ДПП і як такий проект підготувати. Дуже важливо, щоб з обох боків було розуміння, коли і чому приватний сектор має бути залучений, і які переваги це може принести. Публічний сектор має знати, як розробити такі договори ДПП, у яких публічний інтерес буде захищений, але при цьому залишаться стимули для участі приватного сектору.
Як нам відомо, місцеві, регіональні і національні лідери визнають нагальну необхідність у співпраці з приватним сектором для задоволення потреб населення, і ДПП визнається як ключовий механізм залучення інвестицій та інших ресурсів, які може надати приватний бізнес.
– Практичне запитання: які сфери застосування публічно-приватного партнерства, на Вашу думку, мають передбачатися вітчизняним законодавством?
Руслан Кундрик: – ДПП може застосовуватися в дуже різних сегментах. Існуючий Закон вже включає великий список секторів – це, зокрема, тепло, водопостачання, енергетика, транспорт, охорона здоров’я, іригація, туризм, відходи. При цьому існує положення, що ДПП може здійснюватись і в інших сферах, тобто перелік не є виключним. На даному етапі обмеження сфер застосування державно-приватного партнерства навряд чи сприятиме його розвитку.
– Якими, на Ваш погляд, можуть бути перспективи розвитку державно-приватного партнерства в Україні у разі офіційного прийняття запропонованих змін і, таким чином, удосконалення законодавства?
Кріс Шугарт: – Вдосконалення закону про державно-приватне партнерство є великим кроком уперед, але всіх проблем не вирішує. Як я вже зазначав, є інші сфери, у яких слід зробити покращення для створення більш сприятливого середовища для ДПП в Україні. Дуже важливою є, зокрема, фінансова/бюджетна сфера. Велика роль відводиться міжнародним фінансовим інституціям із зменшення ризиків, пов’язаних з фінансуванням ДПП, особливо в існуючих обставинах. Поєднання грантів та приватного фінансування і належне використання гарантій буде дуже корисним.
– З Вашої експертної позиції, чи зміниться практика застосування державно-приватного партнерства в контексті імплементації Угоди про асоціацію з ЄС?
Кріс Шугарт: – Миттєвих змін ми не передбачаємо. А у короткостроковому періоді, при впровадженні правил і практики Європейського Союзу в багатьох сферах, очікується збільшення кількості інвесторів, які вважатимуть за доцільне бути залучені до проектів ДПП в Україні. Це стане результатом покращення інвестиційного клімату як в цілому, так і в результаті окремих змін у регулюванні ДПП.
– Як Ви вважаєте, чи може ефективний розвиток державно-приватного партнерства допомогти у розвитку інвестиційної діяльності в Україні?
Кріс Шугарт: – Навіть країни, які інтенсивно використовують механізми державно-приватного партнерства, досягають незначної частки інвестицій в інфраструктуру за його рахунок. Наприклад, в Об’єднаному Королівстві частка інвестицій у формі ДПП складає лише 10–15% від їх загального обсягу. Але проекти ДПП можуть відігравати визначну роль, особливо коли вони створені з метою підвищення ефективності інвестицій і управління компаніями, які надають публічні послуги. Відмічається, що ДПП може справляти демонстраційний ефект на державні або комунальні компанії, що управляють інфраструктурою, змушуючи і їх працювати над підвищенням ефективності.
Загалом державно-приватне партнерство створює особливе вікно для приватних інвесторів, вказуючи на вигоди інвестування. Воно є важливим і дуже помітним способом заявити про відкритість і сприятливість для іноземних інвестицій. Успішні ДПП підвищують довіру міжнародних і місцевих інвесторів та бізнесу до співпраці із містами та урядом країни, але також створюють очікування великої відкритості для інвестування в Україну в багато інших проектів.
– Які Ваші рекомендації щодо подальшого розвитку ДПП в Україні?
Кріс Шугарт: – Одним із ключових для нашої Програми принципів є важливість пілотних проектів ДПП. Люди можуть безкінечно говорити про правові реформи, але коли це виражається у конкретних проблемах важливого проекту з великою користю для суспільства, який не рухається внаслідок відсутності належного правового середовища, це створює тиск і значний привід для змін. Тож дії щодо майбутніх правових реформ, на наше переконання, повинні супроводжуватись розробкою і впровадженням пілотних проектів ДПП у визначених ключових сферах для виявлення того, яким чином можна залучити приватного партнера до цієї сфери для впровадження нових чи покращення існуючих послуг, покращення економічного середовища, створення робочих місць і збільшення доходів.
Для України ДПП повинне відігравати важливу роль у національному, регіональному та місцевому розвитку. Уряд, бізнес, громадянське суспільство та міжнародні донори мають поєднувати свої зусилля, щоб державно-приватне партнерство було направлене на задоволення нагальних громадських потреб.