Один з провідних експертів з вітчизняної інфраструктури, директор з розвитку Stark Shipping, засновник Ukrainian Shipping Magazine Андрій Соколов у ексклюзивному інтерв'ю «Юридичній Газеті» розповів про те, чому англійсько-турецьке концесійне законодавство не виходить «надягнути» на Україну, чому українські порти подібні до таксистів з ненажерливими машинами, а також про китайську стратагему з морквиною і револьвером.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
— Яке портове господарство дісталося Україні після розпаду СРСР? У чому була головна проблема його використання і чому ми, за великим рахунком, не змогли повноцінно розпорядитися наявними активами?
— Велике було господарство. Настільки, що фахівці гірко жартували: «Україна така багата, що її 20 років розкрадають і ніяк розікрасти не можуть». Це стосується і морської інфраструктури. На момент розпаду СРСР на території України знаходилося 18 державних портів. Усі вони були «заточені» під номенклатуру товарів і послуг, яка була прив'язана до радянської планової економіки, що працювала у межах адміністративно-командної системи.
Після анексії Криму де-факто «відвалилося» 5 портів. Зараз їх 13. Усі вони дожили до наших днів, їх ніхто не закривав. Хоча де які з них відверто гинули. Наприклад, порт Рені, у якого за радянських часів був рекорд з перевалки — близько 15 млн т на рік. Потім Молдова стала незалежною, а залізниця, яка сполучала цей порт зі світом, частково проходить по її території. За часів СРСР про це, звичайно, не думали, а після його розпаду почалися проблеми з проходом вагонів через Молдову. Через це вантажі, які раніше оброблялися в Рені, пішли на порт Ізмаїл. Тобто вся ця система стала валитися, економічні зв'язки, які були усередині Союзу, зруйнувалися, оновилася номенклатура. Усе це привело як до зміни напрямів руху товарів усередині країни, так і до потреби у модернізації потужностей, які були і є в портовому господарстві, щоб ефективно обслуговувати новий вантажопотік. Тобто старі способи перевалки вантажів можна певним чином адаптувати, але про їх ефективність у нових ринкових умовах говорити не доводиться. Потрібні реновація, інвестиції тощо.
Наприклад, контейнерний термінал увесь цей час потроху працював, та потім контейнерний рух став розвиватися, і виникла необхідність у додаткових потужностях. Україна стала імпортувати багато товарів, які у світовому шиппінгу йдуть в основному в контейнерах, тож виник вантажопотік, який треба було якимось чином обробляти. І тоді ж з'явилися інвестори, готові розвивати цей напрям. У 90-і роки виникла така форма співпраці держави з приватними інвесторами, як договір про спільну діяльність. У його межах і діяли тоді ті, хто хотів щось будувати, розвивати. На той момент це була єдино можлива форма співпраці. У межах такого договору держава надавала територію і потужності, а інвестор їх доповнював. Так це і працювало.
— У межах тогочасного законодавства це був єдиний спосіб?
— Так, але потім у окремих випадках перейшли до інвестиційних договорів, а надалі це були договори оренди. І вже потім з них намагалися «викрутити» щось схоже на концесійні договори, проте у рамках договорів оренди. Це, зокрема, спроби зобов'язати орендаря, крім сплати оренди, нести інвестиційні й соціальні зобов'язання, причому в окремих випадках проводити ці інвестиції не просто як власний об'єкт, а як невід'ємні поліпшення державного майна. Проте порт — це державний актив, і виникає ряд моментів, які неможливо зробити у рамках договору оренди.
По-перше, держава не може претендувати на частину доходів стивідорної компанії, оскільки оренда прив'язана до оцінки майна (що призводить до маніпуляцій в оцінці, щоб менше платити). По-друге, державний порт може передати в оренду тільки те, що, грубо кажучи, має інвентарні номери. Тобто якщо є, наприклад, ділянка, яка не оформлена як складський майданчик, але при цьому знаходиться у веденні порту, хоча і не має інвентарного номера, порт не може її нікому передати. По-третє, що не може держава: в оренду можна передавати тільки ті активи, які не експлуатуються портом. Наприклад, якщо є якась поганенька перевалка, і ви її хочете модернізувати, то спочатку її треба «вбити», а вже потім передавати в оренду. Виникає колізія: орендар не володіє землею, він найчастіше орендує майданчик і на ньому будує актив, що знаходиться в його власності, тож потім цього орендаря дуже складно поміняти. Така собі схема прихованої приватизації. Щоб повернути ці активи державі, їх необхідно викупити.
— Але ж договори мають властивість закінчуватися….
— Так, але строки їх дії у всіх різні. І зараз йде обговорення, як усіх орендарів перевести на договори концесії. На мій погляд, логічно було б надати їм у конкурсах переважне право на укладення договорів концесії у рамках тих самих активів.
— Міністр інфраструктури Владислав Криклій заявив, що його відомство націлене на подальшу розробку проєктів передачі приватним інвесторам портів у концесію. Чи дійсно концесія є панацеєю від усіх наших «морських хвороб»?
— Тему концесії почали активно піднімати ще у 2015 р. І в цьому є позитивний приклад спадкоємності міністрів інфраструктури. Почав цей процес Андрій Пивоварський, продовжив Володимир Омелян, а зараз розвиває Владислав Криклій з передачею в концесію портів Ольвія і Херсон.
У контексті концесії є один нюанс, як і в усіх договорах: коли ви просто уклали вигідний для вас договір, рано святкувати — його ще треба виконати. І про успіх концесійного вектору розвитку українських портів можна буде говорити тільки тоді, коли підуть перші інвестиції у межах концесій них договорів. Поки що їх, чесно скажу, з боєм підписали, потім ці активи мають бути передані концесіонерам, і вони з ними щось повинні робити. Процес тривалий, і за його успішністю в Україні і світі пильно спостерігатимуть. І це не просто слова. Вони вже підкріплені законом про концесію у новій редакції та іншими документами.
— Чому на запровадження, здавалося б, очевидних речей Україні знадобилося стільки часу?
— Здебільшого тому, що підготовка до концесійного конкурсу — досить спірний момент. Фінансування такої підготовки здійснювали ЄБРР і Світовий банк, і це фінансування їм потім має повертатися за рахунок переможця конкурсу. Чому потрібно було залучати такі авторитетні світові організації? Щоб ніхто не засумнівався, що конкурс підготовлений чесно, щоб не було підозри, що він організований «під когось», щоб було розуміння, що ті, хто готували цей конкурс, «святіші за Папу Римського».
Наразі, коли в Україні стався прецедент Ольвії і Херсона, йдуть розмови про те, щоб готувати концесій ний конкурс на підставі техніко-економічного обґрунтування (ТЕО), розробленого за рахунок засобів зацікавленої в проєкті компанії. Це так звана практика unsolicited proposal, у світі вона досить широко застосовується. Якщо компанія, яка підготувала ТЕО на конкурс, програла в ньому, вона отримує від переможця компенсацію за його підготовку. Це помітно прискорює процедуру. Таким чином держава може, по-перше, заощадити на ТЕО, а по-друге — відійти від фінансування конкурсу міжнародними організаціями, які, за великим рахунком, роблять це за власної доброї волі. Саме Міністерство інфраструктури фінансується з бюджету украй бідно, і коштів на підготовку ТЕО у нього просто немає.
— Подібний варіант з концесією — це світова практика, чи Україна вкотре придумує велосипед?
— Концесія — це загальносвітова практика. Але кожна країна форматує її під своє законодавство. Початкові розбіжності неминучі, тому й потрібні пілотні проєкти, з якими де який час треба «няньчитися», щоб цей механізм запрацював. Поясню на прикладі Туреччини. Їй було трохи простіше, ніж нам. Турки узяли англійське законодавство про концесію і стали адаптувати його з урахуванням тих норм, які у них уже діяли. Але англійське, як і турецьке законодавство передбачає інші взаємини між об'єктами нерухомості і землею — в них нерухомість іде за землею, тобто земля первинна. У нас навпаки. Будинок, який стоїть на землі, належить вам, а земля — місту або селу.
З огляду на це, англійське концесій не законодавство «надягнути» на Україну не вийде. Тому у нас застосовуються загальні принципи, в основі яких лежить базовий: концесія — це довгостроковий контракт, після якого концесій на власність повертається у власність держави. Буває, що держава будує актив, а потім передає його в концесію, але частіше концесіонер будує об'єкт, управляє ним, отримує прибуток, а потім передає його державі. Тобто концесія — це не навіки. І вона підкоряється ряду початкових умов, у чому й полягяє її відмінність від приватизації. У США був досвід приватизації старих портів, коли новий власник зносив порт, будував першу лінію будинків, чим відбивав саму приватизацію, потім другу лінію, чим витягав прибуток, а потім комерційну нерухомість як третю лінію.
— В Україні, м'яко кажучи, досить складна логістика в плані «море–річка–море». Наскільки у цьому зв'язку концесійно привабливі наші порти? Це пов'язані речі?
— Ні. Більшість з наших нинішніх 160 млн т українського портового вантажообігу транспортується залізницею і автотранспортом. Треба віддати належне радянському часу, до якого багато апелюють, — тоді 50 млн т перевозилося по Дніпру. Зараз ідуть розмови, що треба прагнути такого показника, проте слід розуміти, що в даному випадку йдеться про внутрішню логістику, про те, що річки — це плече доставки вантажу всередині країни, а не робота з експортними вантажами, як зараз. До речі, левова частка тих самих дніпровських 50 млн т — це будматеріали, які використовувалися для забудови післявоєнного Києва. Тобто ніякого вирішального значення для концесійної історії українських портів річки не мають.
Взагалі треба розуміти, що увесь транспорт — це хоч і важливий, але обслуговуючий сегмент української економіки загалом і портів зокрема. Транспорт іде за економікою, а не навпаки. Можна побудувати прекрасну логістику, але якщо не матимемо, що перевозити, навіщо ця пишність? Міністерство інфраструктури має діяти у зв'язку з Міністерством економіки. Перше відповідає за доставку того, що зроблять ті, хто знаходяться у відомстві другого. У країнах ЄС інфраструктурні плани жорстко прив'язані до економіко-стратегічних, але це можливо тільки у межах стабільного розвитку економіки. В Україні поки є як є. За великого бажання зробити Херсонський порт аналогічним Антверпену можна, але вантажів від цього у ньому більше не стане. Порти у даному випадку — це сполучені посудини: якщо при одній і тій же загальній кількості вантажів десь їх стає більше, то в іншому місці їх стає менше.
— Падіння світової економіки, викликане коронавірусом, призвело до зменшення обсягів морських перевезень. За даними Clarksons, цей ринок у 2020 р. порівняно з минулим скоротиться на 1 млрд т, і це буде найбільшим падінням за останні 35 років. Як наслідок, зросте конкуренція за вантажі між портами. Чи вчасно Україна затіяла «концесійну історію»?
— Цього року дійсно сталося падіння вантажообігу з усім відомих причин. Але, по-перше, для великих гравців працювати собі на збиток — це питання утримання ринку, адже піти з нього можна завжди, а повернутися складно. По-друге, криза (падіння економіки) — цей час купувати. Так, для України це не найкращий час. Як для Херсонського, так і для інших портів. І питання навіть не в їх стрімкому розвитку (тому що справа, повторюся, у розвитку економіки в цілому), а у виживанні. Якщо, наприклад, Херсонський порт перевалює сипучі харчові вантажі кранами, які призначені для перевалки руди, він просто програє конкуренцію іншим спеціалізованим терміналам. А після модернізації, яка стала можлива завдяки інвестиціям, він міг би добре конкурувати.
Тому для Херсонського порту і де яких інших це просто питання їх подальшого існування. Або протягом 3 років ми знаходимо для них інвестиції, або їх можна банкрутити і закривати. Історію з Херсонським портом можна порівняти з таксистом, який їздить на «ненажерливій» машині й увесь свій дохід витрачає виключно на паливо. Він розуміє, що йому не залишається нічого іншого, окрім як або продати машину за залишковою вартістю, або позичити гроші й купити економічно вигідну модель. І продовжувати працювати, хай і віддаючи де який час борги, але при цьому забезпечуючи себе, свою сім'ю і державу за допомогою податків.
Тобто концесія — це один з варіантів позики. Якщо немає грошей у держави, є два варіанти. Перший: не віддавати порт у концесію, а взяти кредит під держгарантії. Але в цьому випадку є два «але». Передусім, держава у ряді випадків не є ефективним управлінцем. Вона чудово справляється з управлінням в умовах монопольної стабільності, коли стабільний розвиток без різких рухів, стабільні вантажопотоки. Державні порти зі стабільними вантажопотоками показують відмінні результати (Південний, Ізмаїл). Але в силу зрозумілих причин (міжвідомчі узгодження, затвердження фінансових планів, внутрішні норми, яких необхідно дотримуватись) вона не може гнучко і швидко реагувати на обставини, що змінюються. Приватники це зроблять краще, вони розуміють усі ризики і готові до них. Тому там, де вже точно нічого не виходить, краще передати в концесію, а через 30 років об'єкт повернеться до держави.
Інший приклад. У Одесі є контейнерний термінал, яким займається підприємство «з корінням» у Гамбурзі (якщо не помиляюся, місцевому муніципалітету належить мажоритарна частина акцій) — HHLA. Тобто для України це іноземний приватний інвестор, а для Німеччини — муніципальний порт. І все нормально, компанія управляє ефективно. Для німців це нормальна практика, коли держава інвестує в активи компанії і через раду директорів бере участь у її управлінні. Але в Україні ще треба дожити до того, щоб такі механізми корпоративного управління не просто працювали, а показували свою ефективність.
— Багато хто вважає, що Україна має знизити планку отримуваної від подібних концесійних договорів вигоди. Як знайти розумний баланс між інтересами інвестора і держави?
— Балансу дійсно немає, але у нього значно більше шансів з'явитися в результаті конкурсів. Вважається, що конкурс буде максимально ефективний, якщо на нього прийдуть 7 учасників. У процесі підготовки документації і подання її на конкурс відсіються 2 (не пройдуть аудит тощо), тож безпосередньо до самого конкурсу дійдуть 5. Двоє з них беруть участь у форматі «нам, звичайно, цікаво, але рвати на собі сорочку ми не будемо», а ось троє «рубатимуться» між собою до останнього, і в цій торгівлі й з'явиться максимально вигідний баланс. І для інвестора, і для держави. Звичайно, є моменти, коли якийсь великий бізнесмен каже: «Хочу порт, поки не знаю, навіщо, але хочу, і все! Готовий на будь-які умови!» Але це лише виключення, яке підтверджує правило, що саме в чесному відкритому конкурсі можна знайти той самий розумний баланс.
Зазвичай нормальний інвестор чітко оцінює ризики і розуміє, що в цю справу можна вкласти і що з неї можна отримати. З урахуванням альтернативного вкладення капіталу. При цьому йдеться про вибір не між Херсоном і Ольвією, а між Херсоном і портами у Бангладеші, Індії або Єгипті.
— Як глобальні тренди найближчим часом вплинуть на галузь торгового мореплавства, і що треба зробити Україні, щоб встигнути за ними?
— Було колись в Україні Чорноморське морське пароплавство, та все вийшло. Торгового морського флоту у нас зараз немає. Суден, які борознять простори світового океану під українським прапором, особливо не видно. Тому наш основний тренд — це розвиток експортного промислового і сільськогосподарського потенціалу і відправка такої продукції через наші порти.
Можливості для розвитку власного торгового флоту в Україні є, але для цього потрібні якісь преференції. Я читав, що минулого року Україна згенерувала більше $4 млрд для іноземних судновласників. Це дуже серйозна сума, в якій наша країна могла б узяти участь в якості саме судновласника. Можливо, до речі, варто знову підняти питання про створення власного національного морського перевізника.
— Екс-в. о. голови адміністрації морських портів України (АМПУ) Райвіс Вецкаганс минулого року попереджав, що ситуація з причалами, які залишалися у держвласності, може стати аналогічною, як з локомотивами на залізниці. При цьому уряд регулярно вилучає у вигляді дивідендів левову частку прибутку портів, який міг би вкладатися в модернізацію причалів. Що робити інвесторові і що робити з державою?
— У межах концесії ситуацію з причалами переглянули. Тепер вони передаються концесіонерові, і він несе за них відповідальність. Зараз проблему модернізації причалів намагаються розв'язати за допомогою нової методики розрахунків портових зборів. Норма виплати дивідендів — це дійсно проблема, тому що капітальний ремонт або будівництво можливі тільки за рахунок нерозподіленого прибутку, а левова частка його розподіляється у вигляді дивідендів до бюджету. Але багато що у плані капітальних або поточних ремонтів упирається і в бюрократичні перепони. Процес цей і без того непростий, а наявність досить великої кількості контролюючих структур робить його ще складнішим.
Законодавство України в цьому плані недосконале, і коли роботу АМПУ починає перевіряти звичайний правоохоронець, у нього, м'яко кажучи, виникає своє бачення цього процесу. І якими б благими намірами не керувалися співробітники АМПУ, які хотіли б модернізувати причал того або іншого порту, вони змушені синхронізувати свої дії з тим, як прочитають ті ж норми службовці з контролюючих органів. При цьому державні порти і АМПУ ніколи не знають, хто ними зацікавиться наступного разу: поліція, СБУ, ДБР чи НАБУ. Велике будівництво — це великі гроші і, на жаль, великі спокуси.
— Нещодавно Президент України вирішив запитати думку народу з приводу пожиттєвого ув'язнення для особливо масштабних корупціонерів.
— У порядку дружньої критики я порадив би хоч когось просто посадити на певний строк. Щоб не вийшло, як з водіями і дорожньою поліцією, коли підвищення штрафів призвело до підняття сум хабарів. Так, декого показово «відшмагали», але на цьому все й закінчилося. Для інших це просто стало дорожче. Посилення міри покарання для корупціонерів за відсутності здорового глузду не дає і не дасть належного ефекту. Людина у 95% випадків адаптується до тієї системи, яка їй пропонується, але ця система має виглядати, як стара китайська стратагема: «Покажи дорогу до життя, і по ній підуть».
У основі будь-якої мотивації лежать морквина попереду і заряджений, але не стріляючий револьвер позаду. Інакше кажучи, треба мати вигоду від слідування правилам (морквина) і усвідомлювати невідворотність наслідків їх невиконання (револьвер). Поки що цю істину тільки пізнають у великих компаніях, і вона приживається в ментальності як така. Але цей процес зміни свідомості тривалий, і у нас на рівні держави нині ситуація не дуже що з тим, що з іншим. Законодавство складне і заплутане, правила виконувати складно і невигідно, а невідворотність покарання під знаком питання.