Про діяльність системи безоплатної правової допомоги, контроль якості діяльності безплатних адвокатів та створення 100 нових центрів БПД «Юридичній газеті» розказав директор Координаційного центру з надання правової допомоги Андрій Вишневський.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
В Україні вже понад два роки діє система безоплатної правової допомоги. Про які проміжні результати цього правового проекту уже можна говорити?
Щороку близько 70 тис. осіб потребують правового захисту за рахунок держави. Завдяки системі безоплатної правової допомоги громадяни отримали більше можливостей у кримінальному процесі для захисту своїх прав. Першим важливим результатом ми вважаємо саме забезпечення раннього доступу затриманих до безоплатної правової допомоги. Нелюдське, жорстоке чи таке, що принижує людську гідність, поводження, побиття людей, фізичний, психологічний тиск на них у перші години після затримання, порушення права на захист – проблеми, які наявні й нині в Україні. Доказом цього є значна кількість заяв до Європейського суду з прав людини і кількість рішень, прийнятих ЄСПЛ за такими заявами не на користь України протягом останніх років. Наша держава, на жаль, все ще залишається одним із лідерів в цьому питанні. Тому пріоритет при побудові системи безоплатної правової допомоги (БПД) був відданий саме тому, щоб затримана особа була якнайшвидше забезпечена можливістю скористатися допомогою адвоката, тобто вже у перші години після затримання, коли вона перебуває у найбільш вразливому стані.
Зокрема, система побудована так, що в усіх областях у цілодобовому режимі працюють центри з надання безплатної вторинної правової допомоги. Службові особи, уповноважені здійснювати затримання відповідно до Кримінального процесуального кодексу, Закону України «Про міліцію» та Кодексу про адміністративні правопорушення зобов'язані негайно інформувати центри БВПД про кожен випадок адміністративного затримання або затримання за підозрою у вчиненні кримінального правопорушення. Тоді протягом двох годин центр забезпечує прибуття адвоката. У кожному регіоні розроблені відповідні графіки чергування адвокатів і на практиці це відбувається навіть швидше.
На наш погляд, ця робота добре налагоджена, але її кінцева ефективність залежить також від того, наскільки щодо інформування центрів про факти затримання виконує закон насамперед міліція, оскільки саме вона здійснює близько 90% всіх затримань. На жаль, «негайно» часом розтягується і на цілу добу, а затримка від 3 до 6 годин взагалі є звичним явищем. Також наявні порушення з боку міліції щодо незабезпечення можливості конфіденційного побачення адвоката з клієнтом. Гадаю, що всі ці питання має остаточно вирішити реформа міліції.
Другим результатом я би назвав позитивну репутацію системи і довіру до неї з боку клієнтів. Це достатньо абстрактний, але не менш важливий показник. Для будь-якої інституції, яка фінансується за рахунок платників податків, відсутність довіри до неї з боку суспільства ставить під сумнів доцільність існування її взагалі. Іспит на довіру система склала під час Революції гідності. Близько двох третин усіх затриманих в Україні протестувальників стали нашими клієнтами. Майдан за лічені дні зробив нашу роботу затребуваною не лише з боку криміналізованих і маргінальних верств суспільства, а і з боку його проєвропейських активістів, які брали участь в акціях протесту і зазнавали утисків режиму. Хвиля Революції винесла нашу роботу на вістря суспільного життя. Це був відчутний репутаційний виклик, коли ми повинні були цілодобово забезпечити політично неупереджений, об'єктивний захист усіх затриманих, будучи при цьому державною установою, безпосередньо підпорядкованою міністру юстиції. Ми зробили це: система БПД підтвердила свою незалежність від політичного впливу, відповідність принципу верховенства права і цінностям захисту прав людини. Так БПД завоювала довіру людей і продемонструвала, що, порівняно з іншими складовими системи кримінальної юстиції, вона випереджає час і є зразком державної установи України майбутнього, за яку, власне, і боровся Майдан.
Відтоді ми регулярно опиняємось в епіцентрі суспільно значущих подій. Зокрема, військовослужбовці, яких підозрюють в тому, що вони покинули місце служби чи вчинили якісь інші кримінальні правопорушення у більшості випадків теж, не маючи можливості самостійно оплатити роботу захисника, користуються послугами БПД. Частина службовців колишнього спецпідрозділу «Беркут», а також ті, кого підозрюють у злочинах, пов'язаних із сепаратистською або терористичною діяльністю, теж були і є нашими клієнтами. Той факт, що дуже незначний відсоток з них відмовляється від адвокатів, наданих державою, тільки підтверджує те, що нам довіряють.
Третій результат, який є похідним від попереднього, – це належне ресурсне забезпечення системи, без чого вона не змогла б так динамічно розвиватись, як це відбувається нині. По-перше, це фінансування з державного бюджету. Якщо порівняти 2015 та 2012 роки, то фінансування збільшилось більше як у 28 разів, 2015 та 2014 – втричі, 2014 і 2013 – вп’ятеро. Це свідчить про те, що і уряд, і Верховна Рада переконані в тому, що БПД – важливий пріоритет державної політики, особливо в умовах бойових дій. Адже вже з 1 липня 2015 року всі види послуг безоплатної вторинної правової допомоги будуть надаватися також учасникам бойових дій і сім’ям загиблих героїв. Ми отримуємо фінансування з інших джерел, зокрема, від міжнародних донорів. Останні, як відомо, не фінансують безперспективних проектів, суспільне значення яких викликає сумніви. Зокрема, вже розпочатий спільний українсько-канадський проект, який фінансує уряд Канади і який спрямований на інституційний розвиток системи БПД. Він розрахований на п'ять років та має бюджет близько 9 млн канадських доларів. Завдяки йому у цей складний з фінансового боку час для держави жодної копійки з бюджету, зокрема на підвищення кваліфікації адвокатів чи на інформаційні роз'яснювальні кампанії, витрачені не будуть. Все це фінансується за рахунок позабюджетних джерел, і канадський проект «Доступна і якісна правова допомога в Україні» є одним із них. Крім того, нашим донором є Рада Європи. Власне, ми співпрацювали в рамках проекту «Підтримка реформи кримінальної юстиції в Україні», де складова БПД була дуже маленькою. По суті, це був маленький ad-hoc епізод у великому багаторічному проекті, але на сьогодні прийнято рішення про другу його фазу, яку так само фінансуватиме уряд Данії. Вона розпочнеться в серпні поточного року і має окремий компонент, спрямований на розвиток системи БПД.
Нашим важливим партнером також є Американська асоціація юристів, яка має представництво в Україні. Ключовий напрям співпраці з ними – професійний розвиток адвокатів. Тобто ті тренінги, ті методичні рекомендації, проведення і розробку яких ми організовуємо для адвокатів системи.
Належне фінансове забезпечення надає змогу залучати й утримувати в системі достатню кількість висококваліфікованих професіоналів, що необхідно для гарантування якості послуг.
Об’єднуючи три названі мною результати в один, можна головним досягненням двох років роботи системи назвати те, що вона має велику перспективу з боку затребуваності суспільством, бачення подальшого розвитку і значний ресурсно-організаційний потенціал, який дозволить нам відповідати очікуванням людей.
Наскільки створена система центрів надання безоплатної правової допомоги є ефективною, спираючись на статистичні показники його роботи? Чи проводився уже подібний аналіз?
Якщо говорити про ефективність з боку менеджменту – то це найвища якість за найменші гроші. На мою думку, мабуть, що про ефективність системи говорити наразі зарано, оскільки вона перебуває в стані активного розвитку.
Але у цього розвитку є чітка логіка. В перший, 2013 рік, головним пріоритетом нашої діяльності було забезпечення доступу до БПД. Це було непросте завдання, оскільки територія України велика, кількість випадків, коли ми повинні забезпечити БПД, теж достатньо велика, ресурси при запуску системи були доволі обмеженими. Кожен центр БВПД фактично складався тоді з директора, чотирьох чергових, які працюють в режимі «доба через три», і головного бухгалтера. У віддалених та економічно недостатньо розвинених районах не вистачало адвокатів. Тоді ми відверто говорили, що якість правової допомоги гарантувати не можемо і наше завдання №1 – забезпечення 100-відсоткового доступу до БПД усіх, хто мав на неї право і потребував її. Наприкінці 2013 р. ми зрозуміли, що з цим завданням впорались, а тому на 2014-й можемо визначати нашим пріоритетом саме забезпечення якості. Наступний крок – це забезпечення ефективності, тобто поступове скорочення витрат на адміністрування системи. На сьогодні центрів БВПД є 27, але працюють 25, оскільки тимчасово не функціонують два центри у Криму (Республіканський АР Крим та Севастопольський міський). Цього року з 1 липня розпочнуть діяльність ще 100 нових міжрайонних центрів, які надаватимуть БВПД у цивільних і адміністративних справах, а також забезпечуватимуть надання правового захисту свідкам і потерпілим в кримінальних провадженнях, якщо вони належать до категорій осіб, що мають право на БПД за законом. Це адміністративна складова, яка є скелетом, центральною нервовою та кровоносною системами організму БПД. Є і професійна складова – це адвокати, тобто її м’язи і нерви. Співвідношення ресурсного забезпечення цих двох складових, вочевидь, має бути на користь оплати послуг та відшкодування витрат адвокатів. Наша наступна мета після того, як завершиться розбудова системи, – це забезпечити ефективність БПД, тобто оптимізувати і збалансувати витрати, насамперед, мінімізувавши витрати на її адміністративну частину.
Протягом листопада – грудня 2014 року Національною академією фінансів та економіки Міністерства фінансів Королівства Нідерланди спільно з Державною фінансовою інспекцією України реалізовувався проект щодо посилення управлінської підзвітності через аналіз запровадження системи фінансового управління та контролю на прикладі нашої діяльності. Проект є складовою з упровадження в Україні системного підходу щодо управління ризиками в державних органах, а його партнерами стали Міністерство юстиції та Координаційний центр з надання правової допомоги, діяльність якого, а також і система БПД в цілому, виступили об’єктом дослідження цього пілотного в Україні проекту. За свідченням самих колег із Держфінінспекції, вони були приємно здивовані тим, що у нас є система внутрішнього контролю і управління ризиками. Вона не завжди була достатньо формалізованою та цілісною, оскільки система є молодою, і більшість процедур перебувають на етапі розвитку. Тому для нас це була добра нагода отримати зовнішню оцінку того, як ми забезпечуємо ефективність управління державними ресурсами і як далі працювати в цьому напрямі.
Нині ми будуємо систему внутрішнього аудиту, яка, на відміну від практики традиційних пострадянських контрольно-ревізійних служб, до яких ми звикли і які займалися виключно аудитом фінансово-господарської діяльності, зосереджуватиметься на аудиті ефективності, якості внутрішнього контролю і управлінням ризиками. Гадаю, що одним із показників ефективності є і безпосередні результати роботи системи, які відчувають на собі конкретні клієнти. Ми ведемо облік успішних справ адвокатів: виправдувальні вироки, зменшення обсягу обвинувачення, призначення покарання у вигляді мінімальної санкції, визначеної законом, або меншої, закриття кримінального провадження, обрання запобіжного заходу, не пов'язаного з триманням під вартою, або зміна запобіжного заходу у вигляді тримання під вартою на не пов'язаний з обмеженням волі. Зокрема, за результатами першого півріччя 2014 р. більше третини всіх виправдувальних вироків, які ухвалювали українські суди в кримінальних провадженнях, є заслугою адвокатів системи БПД. Самі ж адвокати відзначають, що, «в міліції стали менше бити», оскільки там уже знають, що обов'язково приїде адвокат і тоді це матиме погані наслідки для міліціонерів. Крім того, в умовах обвинувального ухилу правосуддя, який, на жаль, зберігається в Україні, важливо, щоби жодна людина не була засуджена несправедливо. Якщо ми говоримо про побудову правової держави, то найвищою цінністю у ній є людина і право на захист є одним із її основоположних прав. Наша головна місія – мінімізувати ризики засудження невинних людей, особливо, якщо ці люди є представниками соціально незахищених верств.
Чи ведеться робота щодо боротьби із злочинними діями міліції?
У нас, зокрема, є механізм, коли ми просимо письмово повідомляти адвокатів, центри БВПД про випадки порушення прав адвокатів чи прав підзахисних з боку працівників міліції. Тоді центр звертається до головного управління МВС в області з проханням розібратися у ситуації та вжити відповідні заходи реагування. Якщо належної реакції на цьому рівні немає, то центри інформують нас, ми цю інформацію зводимо та регулярно доводимо до відома МВС. За 2014 рік 8 слідчих було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани, власне, в результаті реагування саме на наші звернення. Думаю, що це невелика кількість, але вона свідчить про те, що такий механізм міг би працювати. Якщо говорити про більш системне реагування на порушення з боку МВС, то, на жаль, його немає.
Раніше громадськість досить часто наголошувала, що якість такої безоплатної правової допомоги майже завжди бажає кращого. Яка Ваша позиція з цього питання та які заходи вживаються на подолання цієї тенденції?
Вже тоді такі нарікання були значною мірою несправедливі, оскільки більшість адвокатів від початку створення системи працювала чесно, проактивно. Про це свідчать відповідні статистичні дані.
Тим не менше, певною мірою така критика мала підстави, оскільки в систему, на жаль, потрапили й адвокати, які звикли проявляти певну лояльність до слідства. І це не проблема системи БПД, а проблема наявності таких «захисників» в адвокатурі загалом. Але миритися з цим ми не будемо. Тому подібні випадки виявляємо і жорстко на них реагуємо. Зокрема, з частиною таких адвокатів вже не були переукладені контракти ще минулого року, а з рештою – і на 2015-й. Внесені останні зміни до умов оплати та відшкодування витрат адвокатів, створена можливість забезпечувати більшу мобільність адвокатів. Тобто адвокати вже можуть виїжджати з інших районів чи навіть обласного центру для надання БПД клієнтам в тому районі, де, скажімо, є один адвокат, або де якість роботи такого адвоката нас не влаштовує. Сподіваюсь, за деякий час, приблизно два – три роки, ми повністю позбавимось в системі адвокатів, послуги яких не можна вважати професійними і якісними. Втім, вони, на жаль, і надалі залишаться в адвокатурі, судячи з непевного стану НААУ та органів адвокатського самоврядування. І це питання має стояти на порядку денному передусім в адвокатській спільноті.
Яка система контролю якості роботи безплатних адвокатів у вас діє?
По-перше, я б одразу викреслив з нашої розмови слово «контроль». Для нас як для державної установи – єдиний спосіб забезпечити якість правової допомоги, яку надають адвокати, – працювати лише з найкращими адвокатами через їхній постійний зовнішній і внутрішній добір, а також підвищуючи їхню кваліфікацію. Жодного контролю за роботою адвокатів, жодного втручання у їхню правову позицію ми не здійснювали, не здійснюємо і не будемо. Торік ми створили систему управління якістю правової допомоги. Вона включає низку елементів, ключовим із яких є стандарти якості. Вони, загалом, були розроблені самими адвокатами – як тими, що надавали БПД, так і фахівцями наукового юридичного середовища. Керувала цією роботою Олександра Яновська – доктор юридичних наук, професор кафедри правосуддя КНУ ім. Тараса Шевченка. Розроблені стандарти були схвалені Радою адвокатів України і після цього затверджені Мін'юстом.
Основна ідея – не заходячи на територію регулювання правил адвокатської етики, не втручаючись в правову позицію адвоката, визначити ключові кроки, які адвокат має вчинити, якщо він надає БПД. Думаю, нам вдалося знайти такі «реперні точки». На сьогодні їх 29. Тобто 29 стандартів надання безплатної вторинної правової допомоги, які є обов'язковими для виконання адвокатами системи за умовами контракту. Крім того, створено систему моніторингу дотримання стандартів адвокатами. Для цього у кожному центрі працює відповідний менеджер з якості, обраний з адвокатів зі стажем роботи не менше трьох років. Ці умови, які ми погодили з Національною асоціацією адвокатів України, є предметом відповідного Меморандуму між Міністерством юстиції України і НААУ. Менеджери з якості здійснюють моніторинг роботи адвокатів, користуючись трьома основними інструментами:
1. Звірка даних, які адвокати подають у своїх звітах про дотримання стандартів. Ми ґрунтуємося на тому, що адвокату довіряємо, і він сам визначає, яких стандартів і як саме він дотримувався під час надання БПД. Менеджер з якості може вибірково провести звірку таких даних, звертаючись у відповідні органи, в суди, установи пенітенціарної служби, установи внутрішніх справ для того, щоб підтвердити чи спростувати факт дотримання стандартів якості.
2. Спостереження за роботою адвокатів у судовому засіданні. Менеджери з якості з певною регулярністю приїжджають раптово на судові засідання і спостерігають за роботою адвоката. Є методика ОБСЄ щодо спостереження в судових засіданнях, і ми частково користуємось й нею.
3. Інтерв'ювання клієнтів. Оскільки більшість наших клієнтів перебувають у місцях попереднього затримання або позбавлення волі, ми співпрацюємо з Уповноваженим ВРУ з прав людини. В офісі Омбудсмена є спеціально уповноважені особи, які регулярно здійснюють моніторинг місць позбавлення волі, проводячи, зокрема, опитування осіб, які там утримуються. Ми попередньо домовилися про включення в опитувальники моніторів запитань щодо якості БПД.
Отже, моніторинг якості якраз і забезпечує об’єктивний внутрішній добір з адвокатів, з якими укладено контракти. У результаті моніторингу ми й робимо висновок щодо доцільності продовження або припинення роботи з тим чи іншим адвокатом. Зовнішній добір – це конкурс. Щороку проводиться два конкурси з добору адвокатів, що забезпечує наповнення свіжими силами системи БПД і стимулює внутрішню конкуренцію.
Нині ми намагаємося визначити умови і критерії для укладення контрактів чи їхнього припинення, а також критерії для розподілу доручення між адвокатами. Зокрема, на наш думку, має враховуватись критерій максимального навантаження, щоби звести до мінімуму перезавантаження адвокатів і, як наслідок, ризик зниження якості БПД. Тому ми плануємо перейти до автоматизації розподілу справ між адвокатами, що буде здійснено за допомогою інформаційно-аналітичної системи забезпечення надання БПД. Наразі вона має обмежені функціональні можливості, але ресурси на її розвиток є.
Крім цього, система управління якістю має суттєвий навчальний компонент – регулярне підвищення кваліфікації адвокатів. У процесі моніторингу ми дивимося, які навички адвокатів треба вдосконалити. У системі БПД функціонує модель каскадних тренінгів, що забезпечує підвищення кваліфікації усіх адвокатів за різною тематикою. Чому саме каскадних? Річ у тім, що є два рівні підготовки – рівень навчання тренерів і рівень навчання цими тренерами всіх інших адвокатів системи БПД. На основі відкритого добору ми сформували пул таких адвокатів-тренерів, яких, в середньому, є по два у кожному регіоні і для яких також організовуються навчальні сесії і тренінги. Ці тренери взяли на себе фактично волонтерські зобов'язання регулярно за узгодженими планами проводити тренінги для всіх адвокатів системи.
Враховуючи міжнародний досвід, як потрібно було б удосконалити нинішню процедуру добору?
Треба визнати, що процедура недосконала. Про це, зокрема, свідчить аналіз результатів останнього шостого конкурсу, який проводився восени. У деяких регіонах конкурс пройшли лише 25% адвокатів, а в інших регіонах – 100%. Це може свідчити як про різний професійний рівень адвокатів, так і про різний рівень об'єктивності конкурсної комісії. Тому процедуру треба вдосконалювати, мінімізувати суб'єктивний вплив. Не думаю, що тут є якісь мотиви для зловживання, оскільки немає безпосереднього зв'язку між проходженням конкурсу та укладенням контрактів. Я не думаю, що тут може йти мова про якісь корупційні зловживання. Проблемою може бути лише формальний підхід.
Наше завдання – щоб конкурс забезпечував роль фільтру при зовнішньому доборі, та в жодному разі не був формальністю, забезпечуючи при цьому відбір кращих, активних, мотивованих. Тому в цьому році ми будемо готувати зміни до відповідної постанови КМУ і вдосконалювати процедуру конкурсу.
Які проблеми, крім уже зазначених, на Вашу думку, є у системі надання безоплатної правової допомоги? І що робиться для їхнього подолання?
В будь-якій сфері, де йдеться про витрачання коштів платників податків, є ризик зловживань та корупції. Основний спосіб цьому запобігти – це зробити якомога прозорішими всі управлінські процеси. І ми уже здійснили низку кроків у цьому напрямі. Зокрема, з 1 вересня того року ми запровадили оприлюднення поіменної інформації по кожному адвокату щодо кількості виданих йому доручень, кількості поданих ним звітів, суми, яка підлягає оплаті за цими звітами, суми, яка була фактично виплачена, та суми заборгованості перед адвокатом. Це є необхідним підґрунтям для вирішення проблеми ефективного розподілу справ між адвокатами. Така інформація перебуває у відкритому доступі як на сайтах центрів БВПД, так і на сайті Координаційного центру.
Також потребують врегулювання інші питання в зонах ризику. А саме, питання, пов'язані з укладенням контрактів і розподілом справ. Ми дали максимальну свободу нашим директорам. Кожен з них відповідав за забезпечення 100-відсоткового доступу і має в межах тих ресурсів, які є, побачити проблемні питання і віднайти способи, за допомогою яких їх можна вирішити. Тому, попри максимальну прозорість, ми паралельно працюємо над максимальною стандартизацією всередині системи.
Ще один важливий аспект – питання, пов'язані зі створенням нових центрів. Одним із ключових питань є призначення їхніх керівників. І цей процес буде організовано максимально відкрито, на основі сформованих і затверджених кваліфікаційних вимог до них, та із залученням відкритої суспільної платформи. Мається на увазі громадська ініціатива відомих правозахисників та експертів, робота яких дотична до питання реформування кримінальної юстиції, захисту прав людини і яким не байдужий розвиток системи БПД. Ми плануємо використати її як майданчик для пошуку кандидатів на посади директорів центрів. Завершуючи тему прозорості і запобігання корупції, звертаюся до всіх клієнтів системи БПД, до всіх її адвокатів, а також до претендентів на зайняття посад у центрах з надання безоплатної правової допомоги: не пропонуйте і не давайте нікому в системі БПД жодної винагороди. Робота адвокатів і персоналу повністю оплачується з державного бюджету. Якщо будь-хто з адвокатів або службових осіб системи БПД намагається отримати неправомірну вигоду – подавайте заяву про злочин.