Поговорили з головою Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) Віктором Павлущиком про звіти від політичних партій, де є найбільше корупційних ризиків в Україні, нову антикорупційну програму та роботу під час повномасштабної війни. Окремо він навів статистику щодо перевірок декларацій.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
— У лютому 2024 року, тобто рік назад, ви стали головою НАЗК. Що можете сказати про цей рік роботи? З якими складнощами для себе стикнулися? Чого, можливо, взагалі не очікували?
— Цей рік для мене особисто точно був не з найлегших. Я прийшов на посаду в перший рік відновлення більшості функцій НАЗК: декларування, звітування політичних партій, проведення спецперевірок тощо. Тобто потрібно було впоратися з навалою роботи, яка не здійснювалася тривалий період за деякими напрямами. Мені пощастило, бо в НАЗК уже була міцна та професійна команда. Моє завдання полягало в тому, щоб нівелювати якийсь процес «переходу» до нового керівника, підтримати, оптимізувати процеси. І я вважаю, що нам спільно це вдалося. Реалізовано перевірки декларацій за новим ризик-орієнтованим підходом — у 50% перевірених декларацій виявлено порушення, що свідчить про ефективність застосування підходу. 100% звітів політичних партій ми перевірили.
Ще однією перемогою стало те, що ми забезпечили реалізацію процесу від подання заяви про корупцію до виплати винагороди викривачам. Адже НАЗК здійснило перші дві виплати в історії України.
Крім цього, я запровадив реформу роботи НАЗК у певних напрямках, а саме перехід від функціонального до секторального формування галузевої антикорупційної політики. Насамперед маю на увазі такі інструменти, як заходи Антикорупційної стратегії і програми з її виконання, робота з антикорупційними уповноваженими та розробку антикорупційних програм публічних інституцій, стратегічний аналіз корупційних ризиків тощо.
Це дасть змогу розвинути спроможність НАЗК не лише виявляти загальні причини корупції, а й її особливості в різних сферах. У результаті ми зможемо запропонувати дієві кроки для усунення корупційних ризиків у суспільно важливих галузях, зокрема державному регулюванні економіки, містобудуванні, освіті, охороні здоров'я та інших.
— У яких сферах в Україні ви бачите корупційні ризики? Чи ефективною є робота антикорупційних органів, враховуючи постійні розмови про корупцію в державі?
— У своїй роботі ми насамперед орієнтуємося на дослідження. На думку 40% громадян, найураженішою корупцією сферою в Україні є будівництво та земельні відносини. Друге місце за поширеністю корупційних проявів займають медицина та правоохоронні органи: про корупційний досвід повідомили 28,5% респондентів, які контактували з цими сферами. За оцінкою бізнесу, найбільш ураженою корупцією сферою четвертий рік поспіль залишається митниця. Про наявність корупційного досвіду заявили 35,1% підприємців із тих, хто контактували з держорганом. Друге місце за поширеністю корупції посідають постачальники послуг із під’єднання та обслуговування систем електро-, газо-, водопостачання та водовідведення: про наявність корупційного досвіду у цій сфері повідомили 32,2% підприємців. Третє місце поділили дві сфери: діяльність правоохоронних органів (28,5%) і будівництво та земельні відносини (27,9%).
Одним із повноважень НАЗК є здійснення стратегічного дослідження корупційних ризиків у певних галузях чи сферах. Уже незабаром ми завершимо, наприклад, дослідження у сфері митниці та відновлення. У лютому ми вже презентували дослідження корупційних ризиків у лісовому господарстві.
Результати досліджень та рекомендації з усунення корупційних ризиків ми надсилаємо відповідним органам, їх імплементація дозволить знизити корупцію у визначених сферах.
— На вашу думку, наскільки є правильною думка, що про корупцію говорять лише ті, хто не стикався безпосередньо з системою?
— Ця думка спрощена й не зовсім відповідає реальності. Насправді про корупцію говорять і ті, хто з нею стикався, і ті, хто просто усвідомлює її масштаби та вплив на державу. Про неї говорять як громадяни, журналісти та антикорупційні активісти, держслужбовці та політики, так і міжнародні партнери.
Зазвичай, навпаки: люди, які працюють у державному секторі або ведуть бізнес, часто найкраще розуміють, де є корупційні ризики. Однак не всі про це відкрито говорять через страх втратити посаду, бізнес чи отримати тиск. Але мовчання не означає, що проблема не існує.
Ми розвиваємо інститут викривання та заохочуємо людей повідомляти про корупцію. Також ми (як НАЗК, так і держава загалом) створюємо умови, де корупція просто неможлива через автоматизацію процесів, цифровізацію, під’єднання до Порталу викривачів. А найголовніша наша мета — зміна суспільного сприйняття, — щоб корупція перестала бути «зручним рішенням» і стала ризиком. Ми формуємо та реалізуємо Антикорупційну стратегію, державну програму з її виконання та загальнодержавну комунікаційну стратегію у сфері запобігання корупції.
Важливо не лише говорити про корупцію, а й діяти, щоб зробити її максимально незручною для всіх.
— Суспільство турбують прояви корупції у воєнній сфері. Як ви бачите ситуацію та наскільки прозорою є система?
— Це доволі складне запитання, як зробити такий важливий інструмент прозорим і водночас зберегти високий рівень конфіденційності та обмеженого доступу до інформації, оскільки її може використати наш ворог проти нас. У НАЗК працює підрозділ розбудови доброчесності в сфері безпеки та оборони. Наша діяльність спрямована на підвищення прозорості в оборонних закупівлях та заохочення співпраці між оборонним сектором і бізнесом задля впровадження інновацій у закупівлях. Це є важливим для досягнення взаємосумісності України та НАТО, зокрема у використанні зброї, управлінні людськими ресурсами, розбудові доброчесності.
Наприкінці минулого року ми презентували дослідження та рекомендації з усунення корупційних ризиків у централізованих тилових закупівлях для ЗСУ, а наприкінці лютого розпочали аналіз корупційних ризиків під час закупівель систем БпЛА та засобів РЕБ. Працюємо.
— Наскільки вже впровадженою є Державна антикорупційна програма на 2023-2025 роки? І що можете сказати про підготовку нової програми? Чого можна очікувати?
— У четвертому кварталі 2024 року державні органи виконали повністю або частково 419 заходів з 1146 (36,6% від їх загальної кількості), триває виконання 277 заходів (24,2%), не виконали – 90 заходів (7,9%) та не розпочали – 360 заходів (31,4%). Зазначу, що термін завершення більшості заходів припадає саме на останній квартал 2025 року.
Ще один важливий момент. Державна антикорупційна програма є похідним документом від Антикорупційної стратегії на 5 років, однак на виконання програми ми мали всього два з половиною роки через її тривале ухвалення. А ще й повномасштабне вторгнення внесло свої корективи.
Таку ситуацію ми маємо сприймати як урок і не допустити схожих ситуацій у майбутньому. Сьогодні НАЗК працює над розробкою нової стратегії на 2026-2030 роки, яка має бути схвалена Парламентом, а вже після цього, у шестимісячний строк із дня набрання чинності стратегії, Уряд має затвердити Програму.
Наша робота наразі базується на ідеї одночасного руху до досягнення двох основних цілей: забезпечити високу ефективність та постійний розвиток загальної системи запобігання та протидії корупції загалом, а також мінімізувати корупцію в найураженіших корупцією та стратегічно важливих для держави сферах насамперед шляхом проведення системних галузевих реформ, які відповідають актам законодавства ЄС та впроваджують найкращі світові практики.
Основою для формування цих заходів стануть комплексні дослідження, спрямовані на виявлення ключових корупційних проблем та пошук оптимальних рішень відповідно до європейських норм.
— У 2024 році сталася знакова подія: вперше в історії України викривач корупції отримав винагороду. Яка ситуація зараз щодо нових повідомлень? Чи існують, можливо, проблемні моменти з викривачами? Чи потребує вдосконалення Єдиний портал повідомлень викривачів?
— Наприкінці 2024 року нам вдалося здійснити дві виплати викривачам — 1,68 млн грн та майже 13,3 млн грн. Ці два кейси виплати винагороди викривачам та шлях, який був пройдений для забезпечення такої виплати державою, чітко продемонстрували необхідність системних та ґрунтовних змін саме в законодавчому врегулюванні процедури виплати винагороди викривачам.
Також ми неодноразово звертали увагу на необхідність формування єдиного підходу до визначення статусу викривача — як у кримінальній практиці, так і поза нею. Різниця в термінології призводить до довільного тлумачення поняття «викривач», що, своєю чергою, негативно впливає на розвиток інституту викривання в цілому.
Саме тому НАЗК напрацювало проєкт змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України «Про запобігання корупції» в частині врегулювання порядку виплати винагороди (визначено процедуру здійснення таких виплат) і, що не менш важливо, усунення розбіжностей у визначенні поняття «викривач». Наразі проєкт таких змін проходить узгоджувальні процедури.
— Чи є вже статистика щодо перевірок декларацій цього (або минулого) року? Які тенденції спостерігаєте та кому цього року потрібно особливо підготуватися для перевірок?
— За результатами перевірок, завершених у 2024 році, у 50% з них виявлено недостовірні відомості на 3,8 млрд грн, ознаки незаконного збагачення — на 192,1 млн грн, необґрунтованість активів — на понад 47 млн грн. Для порівняння, у 2021 році порушення було встановлено у 27% завершених перевірок. Це свідчить про те, що застосування у 2024 році нового ризик-орієнтованого підходу до відбору декларацій на повну перевірку значно підвищило ефективність роботи. Завдяки новому підходу ми можемо перевіряти не лише найвищих посадовців, а й службовців незалежно від посади, звертаючи увагу на ризикованість їхніх декларацій. Минулого року за нашими матеріалами правоохоронці розпочали 209 кримінальних проваджень за недостовірне декларування та незаконне збагачення.
За перші два місяці цього року завершено 161 повну перевірку, виявлено недостовірних відомостей на понад 850 млн грн, необґрунтованих активів — понад 32 млн грн, ознак незаконного збагачення — на 17,8 млн грн.
Серед завершених перевірок найбільше декларацій представників органів місцевого самоврядування — 37.
— У жовтні 2024 року НАЗК презентувало нову функцію, а саме часткове автозаповнення чернетки декларації. Які результати впровадження бачите та чи є проблеми?
— Ми крок за кроком прямуємо до вдосконалення інституту декларування. Моє основне бачення: не потрібно декларанту заповнювати ту інформацію, яку про нього уже знає держава. Часткове автозаповнення чернетки декларації — це один із цих кроків. Наразі цією функцією скористалися близько 90 тисяч осіб (це за 2022-2024 роки).
Кроком, який передував автозаповненню, було запровадження функції «Дані для декларації». Наш Реєстр декларацій може допомогти декларанту зібрати інформацію із 14 реєстрів, до яких НАЗК має автоматизований доступ, для часткового заповнення 9 із 16 розділів декларації, зокрема щодо членів сім’ї, після погодження в «Дії». Цією функцією наразі скористалися майже 700 тисяч разів за весь період існування, за 2024 рік уже сформовано понад 90 тисяч довідок.
Виникають періодично проблеми, про які нам повідомляють декларанти, але вони переважно індивідуального характеру, які ми швидко усуваємо.
— В одному з інтерв’ю ви говорили, що в НАЗК очікують під’єднання до міжнародної системи EPAC, щоб моніторити спосіб життя родичів декларантів за межами України. Яка наразі ситуація?
— EPAC — це мережа, яка об’єднує 70 антикорупційних органів та органів нагляду за поліцією з 35 країн Ради Європи. Нарешті НАЗК доєдналося до цієї мережі. Така співпраця забезпечує платформу для практиків для обміну досвідом та інформацією у сфері боротьби з корупцією та поліцейського нагляду.
У межах проєкту НАЗК вже здійснило два візити з обміну досвідом до учасників мережі, зокрема для запозичення найкращих практик із відстеження необґрунтованих активів та цивільної конфіскації. Отримання інформації із-за кордону про майно та нерухомість досі залишається проблематичним питанням для України, але ми пробуємо налагодити цей процес шляхом отримання інформації, зокрема через можливості АРМА.
— У 2023 році було відновлено звітування політичних партій. Яка наразі ситуація з їх перевірками?
— Так, у грудні 2023 року набув чинності відповідний закон, що відновив звітування політичних партій та обов’язок НАЗК перевіряти звіти. З початку січня 2024 до початку березня ми перевірили 100% поданих звітів, а саме майже дві тисячі звітів центральних осередків політичних партій. Списки політичних партій, які не подали свої звіти, також публікуємо в нас на сайті. Наприклад, за четвертий квартал 2024 року не подали звіти або подали їх із порушенням строку 132 політичні партії — в той час як за I квартал 2024 не подали звіти або подали їх із порушенням строку 188 політичних партій. Загалом звітування політичних партій та перевірка поданих звітів проходять у штатному режимі.
За результатами перевірок у червні 2024 року НАЗК припинило фінансування партії «Голос» через недостовірні дані у звітах на 4,73 млн грн. Пізніше суд підтвердив це рішення і партія більше не отримає держфінансування. Щодо партії «Європейська солідарність», то виявлено можливе нецільове використання 35,39 млн грн держфінансування на купівлю облігацій. НАЗК подало позов до Київського окружного адміністративного суду про встановлення факту нецільового використання коштів, виділених із державного бюджету на фінансування статутної діяльності партії. Наразі судовий процес триває.
— Чи використовують у НАЗК у роботі штучний інтелект? Як ви взагалі ставитеся до інструментів ШІ?
— Моє особисте ставлення до штучного інтелекту позитивне — це наше майбутнє. Штучний інтелект значно спрощує життя, допомагає у розв’язанні побутових та професійних завдань. Якщо говорити про професійний аспект, то я б розділив це питання на дві частини. Наразі Національне агентство тестує використання ШІ під час проведення моніторингу нормативно-правових проєктів із метою виявлення в їх положеннях корупціогенних факторів. За результатами аналізу проєкту НПА формується драфт висновку антикорупційної експертизи з рекомендаціями щодо усунення виявлених корупціогенних факторів.
Розглядаємо штучний інтелект як допоміжний інструмент, а не повноцінну заміну експерта НАЗК.
Водночас у напрямі фінансового контролю ми не можемо його застосовувати. НАЗК працює з великими обсягами конфіденційних даних, і тут безпека є пріоритетом. Передавати таку інформацію третій стороні або повністю покладатися на алгоритми ШІ ми не можемо.
— Оцініть роботу НАЗК під час повномасштабної війни. Які зміни потрібно внести в законодавство, щоб, можливо, допомогти органу? Чого ви очікуєте в роботі НАЗК у 2025 році?
— Робота НАЗК з початку повномасштабного вторгнення за певними напрямами призупинилася на тривалий час, але з кінця 2023 року відновилася. Як я вже зазначав, гори перевірок необхідно було опрацювати за обмежений час, що нам успішно вдалося.
Щодо законодавчих ініціатив, то загалом вважаю, що всім нам, усім органам потрібно якісно виконувати ДАП та сприяти ухваленню законодавчих ініціатив, які є заходами ДАП. Виконання стратегії і програми — це і є комплексна реалізація антикорупційної політики.
Для НАЗК наразі головним викликом є підвищення ефективності роботи за наявності того ресурсу, який ми маємо. Наприклад, якщо брати напрям повних перевірок декларацій, то ризик-орієнтований підхід показав свою ефективність, зрісши з 27% у 2021 році до 50% у 2024 році. Тому ми маємо вдосконалити інструменти, щоб підвищити ефективність до 70%.
Також плануємо посилювати ефективність моніторингу способу життя (МСЖ). МСЖ та цивільна конфіскація як один із його найефективніших наслідків розвиваються дуже динамічно. У 2023 році за результатами проведених МСЖ НАЗК скерувало правоохоронним органам та САП 47 матеріалів і обґрунтованих висновків із виявленими ознаками необґрунтованих активів та/або незаконного збагачення на загальну суму 598 млн грн, а у 2024 році — 42 матеріали на 740 млн грн грн. У межах цивільної конфіскації 61 матеріал на 231,6 млн грн скеровано до САП. 30,95 млн грн уже стягнуто в дохід держави після набрання чинності судовими рішеннями. Тобто сума виявлених необґрунтованих активів та незаконного збагачення становить понад 1,5 млрд грн.
Сьогодні викликом є загроза нівелювання МСЖ як інструмента фінансового контролю. Наразі до другого читання вже найближчими днями готується законопроект, який має на меті обмежити проведення МСЖ 90 днями (це вкрай недостатньо, особливо з врахуванням часу на збір даних про активи за кордоном); звузити коло осіб, щодо яких можуть застосовуватися заходи МСЖ, до членів сімї, вказаних в декларації (а недоброчесні посадовці зазвичай свої незаконні активи записують частіше на водіїв, сватів, кумів тощо, тож такі особи випадуть із нашого поля зору). По-третє, законотворці планують змінити правила МСЖ так, аби МСЖ можна було проводити лише щодо періоду перебування службовця на посаді. Це неприпустимо, адже обмежить Національне агентство в здійсненні об’єктивної оцінки законності усіх статків, набутих упродовж трудового, професійного життя суб’єкта декларування.
Крім цього, НАЗК буде складніше перевіряти інформацію, надану суб'єктами декларування, щодо законності походження сумнівних активів, отриманих поза періодом публічної служби.
Також ця норма створює додаткові корупційні ризики, що полягають у наданні можливостей декларанту при вступі на посаду відображати активи, які в нього будуть фактично відсутні. Це створить передумови для майбутньої легалізації необґрунтованих активів, набутих під час перебування на посаді.
Запропоновані зміни призведуть до скорочення повноважень лише НАЗК, водночас як законодавство не обмежує повноваження правоохоронних органів у зборі доказів щодо необґрунтованості активів відповідно до ст. 290 ЦПК України.
До НАЗК надходять численні повідомлення про корупцію від громадянського суспільства, журналістів-розслідувачів, згідно з якими в більшості випадків йдеться про набуття активів суб’єктами декларування не безпосередньо самими суб’єктами, а через пов’язаних осіб. Важко навіть уявити рівень справедливого обурення громадянського суспільства на те, що держава умисно відмовляється від належного виконання функцій із позбавлення недоброчесних посадовців необґрунтовано набутих активів та забезпеченням невідворотності покарання за необґрунтоване збагачення.
Викликом на цей рік є й розробка та вдалий запуск Реєстру прозорості. Щодо напряму антикорупційної політики, то нова стратегія на 2026-2030 роки матиме абсолютно новий підхід із двох складових — забезпечення високої ефективності та розвиток системи запобігання й протидії корупції, а також мінімізація корупції в найураженіших корупцією сферах.
Також сфокусуємося на подальшому розвитку інституту викривачів — унормуванні терміну «викривач» у КК та КПК, затвердженні механізму виплат тощо.