Нещодавно український професійний медійний простір заполонила тема державно-приватного партнерства (далі – ДПП). Про ДПП говорять іноземні експерти, вітчизняні спеціалісти, чиновники та політики. Думка, що переважає над іншими: нашій державі вкрай не вистачає проектів державно-приватного партнерства. Водночас статистика не показує принаймні одного значного проекту, яким можна було б похизуватися, як повноцінним ДПП проектом, втіленим в Україні. Дискусія продовжується переважно в теоретичній площині, хоча перші кроки з практичного втілення напрацювань експертів вже зроблені.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
- Пане Романе, хочеться вже почути про «грузинський» досвід роботи над ДПП проектами, проте залишаю цю частину на потім. Натомість спочатку хочу спитати, що саме є причиною того, що в Україні поки що не ініціюються проекти ДПП.
Ви помиляєтесь. Україна вже має тривалу історію ініціювання проектів державно-приватного партнерства. Я почав займатися питаннями ДПП у 2006 р., а можливо, навіть і раніше, коли наша команда була залучена до експертної оцінки положень законодавства у сфері концесії автомобільних доріг.
На жаль, як це часто трапляється, зовсім незначна частина наших рекомендацій знайшла відображення в нормативно-правових актах. Хоча вже на той час як з боку держави, так і (що цікаво) з боку приватних інвесторів (вітчизняних та іноземних) виявлявся значний інтерес до проектів ДПП. Насамперед, йшлося про концесію доріг, що, власне, втілилося у два абсолютно реальні концесійні договори. Про їхню долю всім відомо, тому пропустимо цей момент. Концесіями все не обмежувалося. Мені відомо про тодішні плани реалізації ДПП у сфері житлово-комунального господарства, енергетики. Більшому оптимізму всіх зацікавлених сторін сприяв новий прийнятий закон про ДПП. Тому з досвідом ініціювання та покладання великих надій у нас все гаразд.
Та якщо не займатися буквоїдством, безумовно, Україна поки що не знала успішних реалізованих ДПП проектів. На мою думку, основна причина цього – невиправдані очікування.
- Ви маєте на увазі очікування інвесторів щодо виконання державою своїх зобов’язань?
І так, і ні. Але цим точно не варто обмежуватися. Я говорив би про невиправдані зустрічні очікування: як ті, що має держава (або мала, оскільки, переконаний, ми зробили значний крок уперед на шляху самоосвіти та розуміння, що таке ДПП і з чим його «їсти») стосовно своєї власної ролі в проекті ДПП, ролі приватного інвестора, доданої вартості, позитивного соціального та економічного ефекту, які досягаються завдяки кожній зі сторін, так і очікування інвестора. Останні стосуються підходів до розподілу ризиків у проекті, частини тягаря реалізації проекту, який буде готовий взяти на себе або гарантувати публічний партнер. Витоки цих проблем лежать як в законодавстві, так і в підходах, які склалися в державному управлінні України. Серед іншого, йдеться про рівень професійності у прийнятті державних рішень, про здатність брати на себе та нести відповідальність за їх реалізацію. Тобто встановлення одних лише правил було б замало, важливо їх відповідально та ефективно виконувати.
В цьому контексті нові зміни, нещодавно внесені до Закону про ДПП, – це прогресивний крок до створення оптимальної регуляторної бази для проектів ДПП. Шкода, що до переліку цих змін не увійшло чимало важливих нововведень, які пропонувалися в кількох конкуруючих законопроектах та привели б механізми надання гарантій з боку держави у відповідність з найкращими прикладами зі світової практики (зокрема, дозволивши довгострокове бюджетне планування). Я впевнений, дуже скоро законодавцю і практикам доведеться знову повернутися до цього та багатьох інших питань, вирішення яких дозволить ще ширше розкрити українські двері для ДПП.
- Ви згадали про очікування сторін щодо розподілу ризиків у проектах ДПП. Нещодавно Ви провели окремий семінар з цих питань, на який запросили людей, безпосередньо залучених до процесу реформування законодавства у сфері ДПП. Чим був зумовлений вибір теми для семінару? Яку мету Ви ставили перед собою?
Велика мета одна – зробити зі свого боку те, що залежить від нас, аби перейти від численних обговорень до практики реалізації ДПП в Україні. Про важливість проектів ДПП, особливо для нашої країни зі станом її економіки, вже сказано занадто багато, тож людей, які сумнівалися б у цьому, думаю, не існує.
Для нашого бізнес-сніданку (саме в такому форматі ми вирішили провести захід) ми поставили за мету зібрати людей, які на щоденній основі займаються проблематикою ДПП, є практиками та мають своє власне бачення того, в якому напрямку слід рухатися регулюванню ДПП в Україні. Безумовно, ми хотіли не просто зібрати всіх за одним столом, а визначитися з ключовими питаннями запропонованої теми й надати можливість учасникам обмінятися думками, ідентифікувати розбіжності у поглядах та забезпечити розуміння того, де ми знаходимося.
Згідно з нашими очікуваннями, все це допомогло б скласти чітку картину того, що необхідно зробити, аби спрямувати колективні зусилля на втілення оптимальних рішень у сфері розподілу ризиків учасників ДПП. Приємно відзначати, що з переважної більшості питань, які ми обговорювали під час сніданку, наші погляди (як представників юридичного бізнесу) збігалися позицією людей з різних державних інституцій, міжнародних фінансових організацій, муніципалітетів, які безпосередньо залучені до практики процесу.
Коли приймалося рішення про те, що було б актуальним для обговорення в рамках такого кола учасників, ми проаналізували теми, які вже пропонувалися експертному середовищу. Висновки, яких ми дійшли, продиктували досить просте рішення – починати необхідно спочатку. Виходячи із загальної думки професіоналів у сфері ДПП, а також керуючись нашим досвідом роботи над проектами державно-приватного партнерства, першим, про що слід думати, є оптимальний підхід до розподілу ризиків між сторонами. Від того, наскільки виважено ризики будуть розподілені, залежить життєздатність самої конструкції та структури ДПП, а також чи витримає ця конструкція випробування часом, зміною обставин, іншими факторами, які чинять або можуть чинити вплив на проект.
- Якщо можна, зупиніться, будь ласка, більш детально на основних питаннях, які були предметом обговорення
Одразу скажу про те, що тема розподілу ризиків у сфері державно-приватного партнерства є дуже широкою. Формат бізнес-сніданку та, відповідно, часові межі проведення заходу зумовили рівень деталізації та перелік основних питань, які ми запропонували розглянути. На мою думку, нам вдалося зосередитися на ключових моментах, серед яких: механізми ідентифікації ризиків, систематизація ризиків за групами та категоріями, основні драйвери процесу розподілу ризиків і кращі приклади розподілу на основі досвіду ДПП в іноземних країнах у різних галузях економіки. Крім того, ми дещо зупинилися на нашому власному досвіді роботи над проектом ДПП у Грузії, з огляду на ті підходи, які ми використовували для ризик-аналізу.
Як Ви знаєте, до обговорення також були запрошені представники Міністерства юстиції, які, власне, залучені до процесу роботи над проектом, що має всі шанси стати першим ефективним проектом державно-приватного партнерства в Україні. Йдеться про оголошені наміри використати механізми ДПП при перенесенні Лук’янівського СІЗО за межі міста та будівництва на його місці комерційного об’єкта. Наразі ми допомагаємо Міністерству юстиції зі структуруванням цього проекту і нещодавно пройшли етап попередньої оцінки правових ризиків. Результати цього аналізу лягли в основу запропонованої структури транзакції. Під час заходу представники Міністерства юстиції мали змогу поділитися з колегами досвідом спільної з нами реалізації цього важливого етапу роботи.
Окрім того, ми досить детально обговорили принципи розподілу ризиків між сторонами державно-приватного партнерства. Така зацікавленість, насамперед, спричинена тим, що законодавство у сфері ДПП висвітлює ці моменти не повною мірою. Враховуючи, що кожен проект ДПП, за нечастими винятками, є майже повністю несхожим на будь-який інший, важливо мати певний покажчик чи еталон для того, щоб керуватися єдиними принципами, коли йдеться про розподіл ризиків у межах кожної окремої транзакції. Це дозволить не перетворювати процес на «лотерею» та убезпечити конструкцію ДПП від непотрібних загроз.
- Добре, що Ви згадали про проект ДПП щодо Лук’янівського СІЗО в Києві. Про цей проект багато говорили, лунали заяви від представників Кабінету Міністрів стосовно його революційності. Які Ваші оцінки щодо можливості реалізувати такий проект в українських реаліях?
Можливо, я не використовував би термін «революційність», хоча якісь ознаки, безумовно, присутні. Це точно перший в Україні проект такого роду. Як і в будь-якій іншій подібній ситуації, першим бути надзвичайно складно, оскільки система ідентифікує таке починання як щось чужорідне і намагається всілякими засобами його ліквідувати. Щоб такий проект мав право на існування, важливо знайти комплекс рішень, які дозволяють ефективно застосувати до нього вже наявні механізми та концепції вітчизняного регулювання. Це не найпростіше завдання, однак, як відомо, немає нічого неможливого. Проект може бути реалізований, за умови ефективного співробітництва між всіма інтересантами з боку держави, а також за умови рентабельності проекту для приватного інвестора.
- Повертаючись до початку нашої розмови, я обіцяла розпитати про Вашу роботу з грузинськими колегами над проектом ДПП. Тож, по-перше, як так сталося, що доля привела українських юристів допомагати втілювати складні проекти ДПП за кордоном?
Точне попадання. Саме так стали зірки, що одні люди, які знали про нашу експертизу в питаннях ДПП, порекомендували звернутися до нас тим, хто лише тільки думав про проект ДПП у Грузії. Ми допомогли відкоригувати конструкцію проекту на етапі попереднього структурування. Так ми опинилися у проекті. Якщо зовсім серйозно, на мою думку, вирішальне значення для затвердження нас, як консультантів за цим проектом, мали три ключових фактори. По-перше, це наш досвід роботи над регуляторними ініціативами у сфері ДПП в Україні, а також досвід участі у проектах ДПП на пострадянському просторі. На той час ми мали чітке розуміння особливостей такого роду проектів і досвід надання якісних послуг в юрисдикціях, подібних до Грузії. По-друге, довіра до рівня якості, якого ми дотримуємося при наданні послуг, про який було відомо нашому потенційному клієнту. По-третє, завдяки нашому офісу в Лондоні ми маємо експертизу з англійського права у проектах ДПП. Враховуючи, що одним із застосовних правопорядків до документації проекту передбачалося визначити право Англії, наявність такої експертизи стало додатковою конкурентною перевагою.
- Скажіть, що це за проект? Чи він вже повністю реалізований? Чи можна говорити про конкретні результати?
Цей проект є першим свого роду для Грузії. Він полягає у створенні за кошти приватного інвестора великого госпітального кластера республіканського значення, а також забезпечення функціонування мережі з понад 250 центрів надання первинної медичної допомоги. Приватний інвестор входить у проект на термін понад 25 років. На нього покладатиметься обов’язок забезпечити всі аспекти операційної діяльності кластера та медичних центрів первинної допомоги, що включатиме, зокрема, і тренінг персоналу, і розробку та впровадження якісно нового підходу до надання медичних послуг, який відповідає найвищим міжнародним стандартам. Проект знаходиться на стадії остаточного узгодження всіх умов та забезпечення боргового фінансування.
Реалізація проекту стала можливою завдяки проведенню загальної реформи медичного забезпечення. У Грузії вже протягом певного часу діє система загального медичного страхування громадян, основним принципом якої є те, що кошти з державного бюджету спрямовуються медичним закладам проти послуги, яку вони надали застрахованій особі. Власне, на подібну реформу дуже чекає ринок і в Україні. Це дозволило б дуже скоро очікувати подібних масштабних ДПП проектів у нас.
- Як Ви оцінюєте досвід, отриманий під час роботи над грузинським ДПП? Виглядає так, що він є унікальним у практиці представників української юридичної професії. Чи очікуєте Ви, що отриманий досвід можна використовувати для роботи над подібними проектами в Україні?
Цей досвід є неоціненним, враховуючи те, що він дозволяє з практичної позиції поглянути на питання ДПП, які стоять на порядку денному в Україні. Теоретичні роздуми на тему – це лише частина процесу створення виваженого механізму, який можна покласти в основу нормативного регулювання того чи іншого аспекту ДПП. Інша важлива частина – це практичні міркування, які можуть серйозно відкоригувати теоретичні доробки. З огляду на це, ми вважаємо, що набутий досвід у грузинському проекті може стати не лише нашим доробком, а й трансформуватися у вищу якість проектів ДПП в Україні. Власне, над цим ми і працюємо зараз.