Про останні тенденції в практиці антимонопольного права та бачення необхідності публікування всіх рішень АМКУ «Юридичній газеті» розповів партнер ЮФ «Астерс» Олексій Пустовіт
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
- Олексій, у питанні реформування державного антимонопольного регулювання на сьогодні викликає чимало дискусій. Озвучуються ідеї ліквідації Антимономольного комітету України (АМКУ) як такого держоргану, що неефективно виконує свої функції; також є ідеї щодо зміни специфіки його роботи. Як, на Вашу думку, сьогодні варто будувати роботу АМКУ?
- Справді ідеї лунають різні і є дещо завищені очікування результатів діяльності АМКУ з боку споживачів. Більшість критики, яку можна спостерігати в медіа, стосується відсутності миттєвого реагування Комітету на коливання цін, особливо на паливо, продукти харчування, ліки. Але постає більш загальне питання, якою мірою це є сферою відповідальності АМКУ.
На АМКУ покладено функції контролю за дотриманням вимог антимонопольного законодавства щодо узгоджених дій, концентрацій суб’єктів господарювання, захисту конкуренції у сфері державних закупівель. Щодо регулювання цін, то такий обов’язок передбачено для АМКУ лише щодо природних монополій.
Моя позиція, якщо зростання цін відбувається не внаслідок змови учасників ринку і не через зловживання монопольним становищем, це не є сферою відповідальності АМКУ. Для аналізу ситуації потрібен значний час, оскільки якщо змова справді є, вона дуже добре прихована. Аналогічно з монополістами, виокремити собівартість досліджуваних товарів та послуг вкрай важко, ще складніше оцінити чи є ціни на них економічно обґрунтованими. Тому безпідставним є очікування оперативної реакції АМКУ. В тих випадках, коли є соціальний або політичний запит і така реакція слідує, вона викликає лише скепсис. Наприклад, заяви регулятора щодо надання рекомендацій про зниження цін, чи справді вони мають наслідком ефективне зниження? Чому ситуація постійно повторюється?
Антимонопольне регулювання має спільні риси з кримінальним правом, до речі, в деяких країнах передбачена кримінальна відповідальність за антимонопольні порушення. Дієвим воно є тоді, коли ризик значно перевищує вигоду, а відповідальність є невідворотною. В ситуації, коли б АМКУ повноцінно дослідив певний проблемний ринок і дійшов висновку про відсутність порушень, не потрібно повертатися до цього чи аналогічного питання за рік, і тим більше давати рекомендації, які в такому випадку не обґрунтовані. Якщо порушення є, накладений значний штраф буде стримуючим фактором для інших, проте таке розслідування може тривати роками і безвідповідальними є вимоги до АМКУ реагувати миттєво.
Нарешті треба обрати пріоритети роботи АМКУ, піар чи захист конкуренції. Найбільших збитків економіці завдають монополізація та картельні змови, боротьба з цими явищами має бути основним напрямом роботи АМКУ; оскарження державних закупівель також важливе, але стоїть дещо осторонь.
За статистикою самого АМКУ, з 2006 р. значно знизився відсоток конкурентних ринків, є стала тенденція монополізації. Така монополізація частково відбулася через неналежний контроль за концентраціями вітчизняного бізнесу. Не буду наївним і не перекладатиму провину лише на АМКУ, частина таких рішень приймалася під тиском, проте далеко не всі.
Щодо картельних змов, на жаль, кількість реальних розкритих картелів є мізерною. Аналогічною є боротьба зі зловживанням монополізмом. За підсумками 2014 р., на сфери ЖКГ та адміністративних послуг знову припадають більшість виявлених порушень та накладених санкцій. Створюється уявлення, що захищаються інтереси кінцевих споживачів, а чи є дійсний ефект? Ситуація роками не змінюється на краще, бо хто буде накладати значні штрафи на комунальні господарства. Для споживачів із незначними статками – це важливі питання, але якщо брати економіку загалом, то значно більший ефект могла б дати концентрація зусиль на інших сферах.
Узагальнюючи, АМКУ є необхідним і може зробити суттєвий вклад у розбудову економіки України, але на заваді цьому стоять відсутність нової, самостійної та професійної команди, сформованих пріоритетів діяльності і певного імунітету, хоча б на рік-два.
- АМКУ як держорган із спеціальним статусом здійснює забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності. Наскільки його теперішня діяльність відповідає тим законодавчим цілям, що визначенні у нормах закону? Зважаючи на те, що численними скарги щодо того, що орган не повною мірою реалізує свою штрафну політику.
- По-перше, слід з’ясувати, що саме мається на увазі під теперішньою діяльністю. Якщо це період останнього року, то він не є репрезентативним. Комітет працює з урізаним штатом та зменшеною кількістю Державних уповноважених, керівництво АМКУ здійснюється виконуючим обов’язки встановлено мораторій на перевірки. Я не буду заперечувати наявність незадоволення бізнесу та юристів діяльністю АМКУ, проте і АМКУ опинився заручником ситуації – недоукомплектована стара команда не буде рушійною силою відчутних змін. Питання більш ранніх періодів взагалі не має сенсу, бо всі прекрасно знають, яким чином здійснювалась діяльність державних органів. Тому краще зосередитись на майбутньому, все залежатиме від нового складу АМКУ. Навіть чинне законодавство в антимонопольній сфері є досить хорошим, проблема швидше в його практичному застосуванні.
- Зараз у ВР зареєстровані два законопроекти: 1) щодо опублікування рішень АМКУ і 2)щодо реформування специфіки штрафної політики Комітету. Як Ви оцінюєте положення цих законопроектів. І що на практиці зміниться в роботі АМКУ у разі їхнього прийняття?
- Щодо публікації рішень, це дуже добра ініціатива, яка також є зобов’язанням України згідно з Угодою про асоціацію. У пресі є досить багато коментарів з цього питання, але поза увагою залишається один момент – інтереси бізнесу. Далеко не всі справи про узгоджені дії чи концентрації є проблемними, інколи вони відкриваються швидше формально, із задекларованою метою «поглибленого дослідження», тоді як реальна мета – це відтермінування дозволу. Причини можуть бути різні, зокрема завантаженість АМКУ. Проте, якщо заплановане придбання чи узгоджені дії є конфіденційними, обов’язкова публікація може завдати шкоди та навіть впливати на вартість компаній.
Аналогічна ситуація з рішеннями у справах про порушення. Через можливість притягнення навіть за дуже незначні порушення без жодного, навіть теоретичного ефекту на конкуренцію, компанії-відповідачі, яким не пощастило впасти в око АМКУ, часто йдуть на мирову, визнаючи порушення в обмін на конфіденційність. Без зміни підходів АМКУ до притягнення до відповідальності обов’язкова публікація рішень може мати негативний ефект, бізнес оминатиме АМКУ у дозвільних процедурах та менш безпечно обиратиме формат співпраці з АМКУ під час проведення останнім досліджень.
Якщо говорити про штрафи, то навряд чи нововведення у вигляді Методики з розрахунку штрафів буде ефективним інструментом у діяльності АМКУ або захищатиме інтереси бізнесу. Пропонується, що протягом двох місяців з дати набуття чинності відповідним законом, Методику буде розроблено та затверджено Кабінетом Міністрів. Але який стосунок Кабінет Міністрів має до штрафів АМКУ? Яким чином його розуміння справедливості має впливати на санкції, що застосовуються АМКУ?
Методика є і сьогодні, вона лише є внутрішнім документом АМКУ і знайти її в юридичних базах неможливо. Звідки тоді очікування, що рішення АМКУ стануть кращими, а бізнес більш захищеним, якщо схожий документ буде затверджено Кабінетом Міністрів?
На розмір штрафу знову впливатимуть оціночні категорії, важкість та тривалість порушення, його ефект та завдані збитки, співпраця з АМКУ і т.д. Це залишає простір АМКУ для зловживань, а бізнесу не дає комфорт у вигляді передбачуваності рішень. Лише прозорість діяльності АМКУ забезпечить задекларовані законопроектом цілі. Наявність у публічному доступі повних рішень АМКУ з викладенням фактів та аналізу при визначенні штрафних санкцій є більш дієвим інструментом. Побудова такої системи потребує часу і залежатиме від професійності АМКУ, проте навряд чи їй є альтернатива.
- Які ще законодавчі ініціативи, на Вашу думку, крім уже зазначених, можуть допомогти у врегулюванні проблем питань антимонопольного законодавства?
- Це питання концепції і напрямів діяльності АМКУ. Якщо говорити саме про проблемні питання антимонопольного законодавства, ринок давно очікує на роз’яснення щодо вертикальних узгоджених дій у дистрибуції. АМКУ намагався зробити спробу у цьому напрямі, було частково адаптовано норми ЄС, але за півроку проект зник і до нього давно не поверталися. Є й інші галузеві проблеми.
Якщо говорити про проблеми компаній, то є два напрями. Перший, це захист від надмірно обтяжливих вимог та процедур для отримання дозволів на концентрації та узгоджені дії. Другий, запровадження балансу інтересів під час проведення секторальних досліджень, а також розслідуванні справ. Надмірні за обсягом запити, часто регулярні, створюють незручності компаніям, які мають готувати відповіді власними ресурсами та за власний кошт. До того ж помилки, яких складно уникнути, наприклад, коли відповідь це 10 ящиків роздруківок, чи суто технічні непорозуміння з представниками АМКУ створюють ризики притягнення до відповідальності, і такі прикрі випадки мали місце.
Також виправлення вимагає система розслідувань та прийняття рішень АМКУ. На практиці один Державний уповноважений відповідає за порушення справи, за збір доказів, готує рішення у справі, проводить слухання з відповідачами, а також може головувати на засіданні Комітету, де приймається рішення. У такому процесі відповідач дещо безправний, його аргументи можуть бути і не почуті. У найгіршому випадку інші члени Комітету просто підтримують позицію свого колеги, а не самостійно всебічно зважують аргументи сторін.
Насправді, значного покращення ситуації АМКУ може досягти самостійно і без внесення змін до профільних законів. Тому знову сподівання на нову команду, яку, сподіваємось, буде сформовано без подальших зволікань.
- Про які тенденції нинішньої сфери антимонопольного права слід говорити сьогодні? Чи позначилася на ній кризова ситуація в економіці України і яких прогнозів можна давати на поточний рік?
- Для розуміння тенденцій достатньо подивитися на статистику рішень АМКУ. Вочевидь стало менше звернень за дозволами на концентрації та узгоджені дії. Чи є це наслідком ситуації в Україні? Не думаю, що лише так. Певні дії регулятора протягом останнього року зазнають дуже значної критики міжнародних компаній, посилюється тенденція свідомого ігнорування українських вимог для уникнення звернень до АМКУ.
Серед позитивних, публічність дій АМКУ та інтерес медіа впливають на правову свідомість компаній. Зростає частка компаній, які приділяють увагу питанням комплаєнс в антимонопольній сфері, вони більш відповідально підходять до співпраці з АМКУ. Як наслідок, антимонопольне право демонструє помірне зростання.