Чи буде дієвим механізм, спрямований на недопущення жертв внаслідок терористичних ударів російською федерацією?
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
На третій рік широкомасштабного вторгнення Верховна Рада спромоглася запровадити адміністративну і кримінальну відповідальність за порушення вимог утримання та експлуатації об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту (укриттів).
На засіданні 9 січня цього року парламентом було прийнято в цілому проєкт Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення та Кримінального кодексу України щодо запровадження відповідальності за порушення вимог щодо утримання та експлуатації об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту» (№9362-1).
Проаналізуємо, які ж зміни запропоновано проєктом закону та, головне, чи зможе закон виконати свою головну мету — недопущення жертв внаслідок терористичних ударів російською федерацією у зв'язку із відсутністю доступу до укриттів чи неналежного їх утримання.
Кодекс України про адміністративні правопорушення запропоновано доповнити статтею 175-3, яка викладена в наступній редакції: «Порушення встановлених законодавством вимог щодо утримання та експлуатації об'єктів фонду захисних споруд цивільного захисту, — тягне за собою накладення штрафу від двохсот до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (3400-8500 грн). Діяння, передбачене частиною першою цієї статті, яке вчинене повторно, — тягне за собою накладення штрафу від п'ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (8500-17 000 грн)».
Кримінальний кодекс України доповнено статтею 270-2 в редакції: «Порушення встановлених законодавством вимог щодо утримання та експлуатації об’єктів фонду захисних споруд цивільного захисту, що призвело до загибелі людини або інших тяжких наслідків, — карається позбавленням волі на строк від трьох до восьми років».
Статті, якими запропоновано доповнити КУпАП та КК України, за своєю правовою природою є бланкетними нормами, оскільки самостійно не визначають вимоги до утримання та експлуатації об'єктів фонду захисних споруд, а відсилають до інших нормативних актів.
На сьогодні вимоги щодо створення, утримання, експлуатації та ведення обліку фонду захисних споруд цивільного захисту встановлено:
- Кодексом цивільного захисту України;
- Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 р. №138;
- наказом МВС від 09.07.2018 №579 “Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту”, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 30 липня 2018 р. за №879/32331;
- низкою державних будівельних норм.
Найбільш болісною проблемою, спроба розв'язання якої, зокрема, і стала метою прийнятих змін, є безперешкодний цілодобовий доступ до укриттів.
Пунктом 3-1 Порядку №138 від 10 березня 2017 року визначено, що об’єкти фонду захисних споруд мають стратегічне значення для забезпечення захисту населення, що передбачає, серед іншого, забезпечення безперешкодного цілодобового доступу населення до об’єктів фонду захисних споруд під час оголошення сигналів і повідомлень про загрозу виникнення або виникнення надзвичайних ситуацій, а також створення умов для життєдіяльності населення, яке укривається в таких спорудах. Об’єкти фонду захисних споруд закладів освіти під час здійснення освітнього процесу за очною формою здобуття освіти доступні тільки для учасників освітнього процесу;
Формулювання щодо необхідності забезпечення безперешкодного доступу до укриттів цим пунктом Порядку прописані неоднозначно та можуть бути трактовані так, що безперешкодний доступ до об'єктів фонду захисних споруд (укриттів) забезпечується лише під час повідомлень про загрозу, тобто лише під час повітряних тривог. Насправді забезпечення доступу до укриттів під час повітряних тривог має бути цілодобовим. Якщо повітряна тривога лунає, скажімо, о 3 годині ночі, то укриття має бути відчиненим під час тривоги.
Але чи має бути забезпечено доступ до укриттів упродовж доби, коли відсутні сигнали про повітряні загрози? Чи має бути укриття відчиненим цілодобово незалежно від наявності чи відсутності тривог? Однозначної відповіді на це запитання Порядок не надає.
Чиновники різних рівнів, представники військових адміністрацій, ДСНС одноголосно заявляють, що укриття мають бути відчинені цілодобово незалежно від наявності чи відсутності сигналів повітряних тривог. Але у своїх заявах та коментарях говорять лише про необхідність забезпечення такого доступу відповідно до вимог «чинного законодавства», не посилаючись на жоден нормативний документ, яким це було б передбачено.
Законом України «Про правовий режим воєнного стану» визначено, що військове командування разом із військовими адміністраціями (в разі їх утворення) можуть запроваджувати та здійснювати такі заходи правового режиму воєнного стану, зокрема як встановлення порядку використання за призначенням об’єктів фонду захисних споруд цивільного захисту всіх форм власності та відомчої належності, який повинен передбачати вимоги щодо забезпечення цілодобового безперешкодного доступу до них населення (п. 18, ч. 1, ст. 8 Закону).
Сам ЗУ «Про правовий режим воєнного стану» не встановлює обов’язку, зокрема, щодо забезпечення цілодобового безперешкодного доступу до укриттів населення, а лише надає право військовому командуванню та адміністраціям встановлювати порядок використання об’єктів фонду захисних споруд, який повинен передбачати забезпечення цілодобового безперешкодного доступу до них населення. Із запровадженням змін до ЗУ «Про правовий режим воєнного стану» у листопаді 2023 року та викладенням пункту 18 в редакції, описаній вище, не виключено, що військове командування разом із військовими адміністраціями регіонів встановили такі порядки, якими передбачено і забезпечення цілодобового безперешкодного доступу до укриттів.
Проте сьогодні у відкритому доступі немає окремо затвердженого порядку використання об’єктів фонду захисних споруд цивільного захисту, ухваленого військовою адміністрацією чи іншим військовим командуванням окремого регіону. У зв'язку із чим виникає запитання: чи є такі рішення військового командування та військової адміністрації, якими може бути затверджено такий порядок, нормативно-правовим актом у розумінні ЗУ «Про правотворчу діяльність»?
Як вже було зазначено вище, запропоновані зміни до КУпАПу та КК України є бланкетними нормами, які відсилають до іншого спеціального законодавства. Але, як бачимо, таке законодавство або відсутнє взагалі (відсутні затверджені порядки використання укриттів на рівні військових адміністрацій регіонів), або формулювання щодо необхідності забезпечення безперешкодного доступу до укриттів прописані неоднозначно (Порядок КМУ № 138, від 10 березня 2017 року).
У зв'язку із чим, аналізуючи проєкт Закону, яким пропонується запровадити адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення вимог утримання та експлуатації укриттів, можна говорити, що ним порушується принцип правової визначеності як частини верховенства права, який вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності.
За відсутності дотримання цього принципу, за відсутності однозначності правових норм, які встановлюють вимоги, зокрема, щодо забезпечення цілодобового доступу до укриттів, малоймовірним виявляється те, що запровадження відповідальності за порушення таких вимог буде дієвим механізмом, спрямованим на недопущення виникнення загрози життю і здоров’ю людей.
Ще одною специфікою запропонованих змін до КУпАПу та КК України, ухвалених змін до Порядку КМУ №138 від 10 березня 2017 року, а саме доповнення його пунктом 3-1 у серпні 2023 року та ухвалення змін до ЗУ «Про правовий режим воєнного стану» у листопаді 2023 року, де в новій редакції викладено п. 18, ч. 1, ст. 8 Закону, є те, що ці зміни були реакцією на трагічну подію 1 червня 2023 року на території КНП «Центр первинної медико-санітарної допомоги № 3», де сторож будівлі центру Мошкін Вадим не встиг вчасно відкрити укриття під час ракетної атаки, в результаті чого загинуло троє людей.
Мошкіна Вадима притягнуто до кримінальної відповідальності за ознаками складу кримінального правопорушення, передбаченого ч. 3, ст. 135 КК України (залишення в небезпеці). Директору Департаменту муніципальної безпеки Київської міськдержадміністрації Андрію Ткачуку, першій заступниці голови Деснянської райдержадміністрації у місті Києві Ірині Алєксєєнко, директору КНП «Центр первинної медико-санітарної допомоги №3» Деснянського району Києва Олегу Шугалевичу та його заступнику Василю Десику обвинувачення були висунуті за ч. 3, ст. 367 КК України (службова недбалість). Не вдаючись у докладний аналіз суті висунутих обвинувачень, увагу варто звернути на той факт, що правоохоронними органами (що підтримано судовою гілкою влади) бездіяльність посадових осіб, пов'язаних із незабезпеченням доступу до укриттів, уже кваліфіковано як службову недбалість та/або залишення в небезпеці.
З доповненням Кримінального кодексу статтею 270-2, яка передбачає відповідальність за порушення встановлених законодавством вимог щодо утримання та експлуатації укриттів, одне і те саме діяння (дія чи бездіяльність) посадових осіб, відповідальних за утримання та експлуатацію укриттів, може бути кваліфіковано за двома абсолютно протилежними статтями Кримінального кодексу.
Така можливість кваліфікації одного і того ж самого діяння за нормами Кримінального кодексу із різними санкціями є не лише порушенням принципу правової визначеності, згаданому вище, але головним чином буде нести в собі корупційні ризики, пов'язані зі спробою кваліфікації за статтею з найменшою мірою покарання. В цьому випадку за нововведеною нормою 270-2 Кримінального кодексу.
Ба більше, із запровадженням норми 270-2 Кримінального кодексу, яка передбачає відповідальність у вигляді позбавленням волі на строк від трьох до восьми років, повністю нівелюється мета пропонованих змін у частині посилення відповідальності, оскільки ч. 3, ст. 367 Кодексу, за якою притягують на сьогодні до відповідальності за такі діяння, передбачає покарання у вигляді позбавленням волі на строк від п’яти до восьми років.
Ймовірно, що правоохоронні органи дії посадових осіб, пов’язані з порушенням встановлених законодавством вимог щодо утримання та експлуатації укриттів, будуть кваліфікувати за сукупністю злочинів, а саме як за ст. 367, так і за статтею 270-2 Кримінального кодексу. Однак правомірність такої кваліфікації буде вже віддано на відкуп Верховного Суду.