Відповідно до ч. 1 та 2 ст. 131 Основного Закону, в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримку публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. №697‑VII з численними змінами та доповненнями. Саме його норми закріплюють правовий статус прокурора, порядок зайняття ним посади та порядок звільнення з посади, припинення і зупинення його повноважень. Однак діючі норми Закону України «Про прокуратуру» розраховані на врегулювання відносин щодо зайняття посади прокурора та звільнення його з посади, припинення і зупинення його повноважень на посаді у «перезавантаженій» та оптимізованій структурі органів прокуратури, тобто прокурора, який пройшов оновлену процедуру добору та відповідає стандартам професійної поведінки. Що ж до прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних, місцевих та військових прокуратур, то з дня набрання чинності Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 р. №113‑ІХ вони можуть бути переведені на посаду прокурора в офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому нормами цього закону.
«Атестація» очима законодавця
За загальноприйнятним розумінням, атестація — це процедура оцінки відповідності професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, оцінки їх професійного рівня (наприклад, відповідно до визначення у Законі України «Про професійний розвиток працівників» від 12.01.2012 р. №4312‑VI). Атестація прокурорів як необхідна складова процесу формування системи органів прокуратури з високопрофесійних та доброчесних кадрів не регламентована у згаданих вище актах. Варто сказати навіть більше: термін «атестація» у жодній статті не вживається. З'являється він у вже згаданому вище Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури». Саме п. 7 розд. ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» запроваджує атестацію прокурорів, які на день набрання чинності цим законом займали посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних, місцевих, військових прокуратурах та могли бути переведені на посади прокурорів у офісі Генерального прокурора, обласних, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
З метою практичної реалізації цього положення (п. 7 розділу ІІ) порядок проведення атестації передбачений наказом Генеральної прокуратури України «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації» від 03.10.2019 р. №221. Прийняті положення неоднозначно оцінюються правовою спільнотою, включаючи як науковців, так і практиків. Не залишилось це питання поза увагою і народних депутатів, які вважають їх такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними).
В чому проблема?
За даними Єдиного державного реєстру судових рішень, станом на 01.11.2020 р. всього рішень, якими поновлено права незаконно звільнених прокурорів, нараховувалось 115 (набрали законної сили 17), з них: розділ І «Прокурор не подав заяву про переведення» — 4 (вступили в законну силу 1), розділ ІІ «Прокурором подано заяву про переведення з подальшим її відкликанням — 1, розділ ІІІ «Прокурор подав заяву про переведення не за формою» — 7 (вступили в законну силу 4), розділ ІV «Прокурор не з'явився з поважних причин на атестацію» — 9 (вступило в законну силу 1), розділ V «Прокурор не пройшов І етап» — 29 (вступило в законну силу 1), розділ VІ «Прокурор не пройшов ІІ етап» — 25 (вступило в законну силу 3), розділ VІІ «Прокурор не пройшов ІІІ етап» — 37 (вступило в законну силу 6), розділ VІІІ «Прокурор, звільнений з воєнної прокуратури» — 2, розділ ІХ «Прокурора звільнено на підставі рішення Ради прокурорів, повноваження якої зупинено Законом №113» — 1 (вступило в силу 1).
Основні акценти незаконності переатестації прокурорів, запровадженої відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури» та наказу Генеральної прокуратури України «Про затвердження Порядку проходження прокурорами атестації»:
- положення ст. 8 та 19 Конституції України гарантують дію на території України принципів верховенства права та правової визначеності;
- положення ст. 22 та 24 Конституції України не допускають звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод людини (у т. ч. прокурорів як працівників), встановлення привілеїв чи обмежень за будь-якими ознаками;
- положення ст. 92 та 131 Конституції України вказують на необхідність правового регулювання порядку організації та функціонування прокуратури законом (мова йде про комплексне регулювання основним законом «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. №1697‑VII, а не одночасне регулювання декількома законами).
Судова практика
Зосередивши увагу на окремих проблемних аспектах нормативно-правового регулювання відносин щодо здійснення сьогоднішньої кадрової політики у прокуратурі, проаналізуємо результати судової правозастосовної діяльності у цій сфері. Наприклад, щодо визнання протиправним та скасування наказу про звільнення прокурора:
1) у справі №440/4510/19 від 29.05.2020 р. Полтавським окружним адміністративним судом та у справі №1.380.2019.006 266 від 17.08.2020 р. Львівським окружним адміністративним судом щодо протиправності звільнення прокурора на підставі розд. ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури» звернуто увагу на таке: відповідно до п. 5 ст. 9 Закону «Про прокуратуру», Генеральний прокурор призначає на посади та звільняє з посад прокурорів офісу Генерального прокурора у випадках та порядку, встановлених цим Законом. Такої підстави, як звільнення прокурора у зв'язку з неподанням у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку з цим пройти атестацію, не передбачено. Тому повноважень щодо звільнення прокурора Генеральний прокурор не мав (а він як посадова особа має діяти виключно в межах наданих законом повноважень) та невірно, без достатніх підстав застосував щодо прокурора норму розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури»;
2) у справах №560/4122/19 від 02.09.2020 р. Хмельницького окружного адміністративного суду та №640/23232/19 від 26.10.2020 р. Шостого апеляційного адміністративного суду аргументами щодо втручання держави в приватне життя людини без легітимної мети та з порушенням чинного законодавства було: відсутність повноважень для звільнення прокурора з підстав, інших, ніж визначені Законом України «Про прокуратуру», застосовуючи норми розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури», а саме положення пп. 1 п. 19 могло бути застосоване тільки у разі реорганізації чи ліквідації органу прокуратури чи скорочення штату прокурорів, а на час виникнення конфліктної ситуації такого не відбулося. Не встановлено у такому втручанні і легітимної мети, оскільки звільненню позивача з посади не передувала будь-яка індивідуальна оцінка його роботи на посаді прокурора, не зазначалося про вчинення ним незаконних дій, прорахунків у роботі чи незадовільну поведінку, яка була б несумісна зі статусом прокурора;
3) у справі №420/6641/19 від 24.07.2020 р. П'ятого апеляційного адміністративного суду та справі №200/13482/19‑а від 18.02.2020 р. Донецького окружного адміністративного суду щодо звільнення в результаті поданої раніше прокурором заяви про атестацію за невстановленою формою вказується: «Закон «Про прокуратуру» не пов'язує звільнення з посади прокурора з відсутністю у поданій ним заяві про переведення на посаду в офісі Генерального прокурора та про намір пройти атестацію абзаців, положень, зміст яких визначений у формі типових заяв прокурора, встановлених у додатку 2 до Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України від 03.10.2019 р. №221, за умови подання таким прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до офісу Генерального прокурора про намір у зв'язку з цим пройти атестацію. Неврегульованість на нормативному рівні питання, яким чином мав би діяти Генеральний прокурор при отриманні заяви, яка не повною мірою відповідає за своїм змістом та формою додатку 2, у будь-якому разі не може тягнути за собою вкрай негативні наслідки для прокурора у вигляді його звільнення з посади, у т. ч. внаслідок вільного трактування відповідачем вимог вказаних вище нормативно-правових актів. Єдиним наслідком подання прокурорами заяв, які не відповідають встановленим формам, наведеним у додатках до вказаного Порядку, є невідкладне повернення таких заяв для належного оформлення. Ані Законом України «Про прокуратуру», ані Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів з реформи органів прокуратури», ані Порядком проходження прокурорами атестації не передбачене ототожнювання невідповідності поданої позивачем заяви формі, що встановлена додатком 2, з неподанням такої заяви взагалі».
Неврегульованість на нормативному рівні питання, яким саме чином мали б діяти відповідачі при отриманні ними заяви, яка не повною мірою відповідає за своїм змістом та формою вимогам спірного наказу Генеральної прокуратури України, у будь-якому разі не може тягнути за собою вкрай негативні наслідки для прокурора у вигляді його звільнення з посади;
4) у справі №640/23035/19 від 18.09.2020 р. Окружного адміністративного суду Києва резюмується таке: заява прокурора про переведення до офісу Генерального прокурора та про намір пройти атестацію, подана у встановлений строк до Генерального прокурора, відповідної форми та змісту, має бути розглянута до моменту прийняття оскаржуваного наказу, а не навпаки. Така ситуація вказує на відсутність правових та взаємопов'язаних з фактичних підстав для прийняття оскаржуваного наказу.
Замість висновків
Задовольняючи позови прокурорів до офісу Генерального прокурора, практично завжди суди зазначали у своїх рішеннях про те, що перейменування не тягне жодних правових наслідків. Вказані вище та інші судові рішення ґрунтуються на матеріальних та процесуальних нормах вітчизняного законодавства, що в цілому складають належні підстави для формування послідовної правозастосовної практики у справах щодо поновлення прокурорів на посадах.
В офісі Генерального прокурора проблему визнають, констатуючи факт надходження до суду більш ніж 1500 позовних заяв прокурорів, які не пройшли атестацію, з вимогою вирішення спірної ситуації, і вважають, що необхідно застосовувати механізм примирення з позивачами, що дало б змогу, по‑перше, уникнути величезних відшкодувань прокурорам за час вимушеного прогулу, а по‑друге, вигадати якусь нову співбесіду для таких прокурорів, але вже за «певними критеріями та стандартами». Виграні прокурорами справи, крім того, що повертають кадрову ситуацію у сфері прокуратури до старту, ще й забирають з бюджету кошти, що йдуть на відшкодування прокурорам середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу до дня поновлення на посаді та понесених ними витрат, пов'язаних з правничою допомогою адвоката, сплатою судового збору.