На початку 2016 р. Державна судова адміністрація України звернулася до Верховного Суду України про перегляд постанови Вищого адміністративного суд України від 25.02.2016 р. з підстави, передбаченої п. 1 ч. 1 ст. 237 Кодексу адміністративного судочинства України. Вказаною постановою ВАСУ позов Особи-1 (далі – Позивач) визнано частково в частині неправомірних дій Територіального управління ДСА України в Харківській області щодо відмови Позивачу у проведенні перерахунку й виплати заробітної плати та зобов’язання ТУ ДСА України в Харківській області зробити перерахунок заробітної плати Позивача з 26.10.2014 р. по 28.03.2015 р., виходячи з розміру посадового окладу, визначеного відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 144 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 07.07.2010 р. №2453-VI у редакції Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. №1697-VII, а з 29.03.2015 р. по 2.06.2015 р., виходячи з розміру посадового окладу, визначеного згідно з абз. 2 ч. 1 ст. 147 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» від 07.07.2010 р. №2453-VI в редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12.02.2015 р. №192-VIII, виплативши різницю в нарахованих сумах з урахуванням виплачених коштів.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Позов Позивач обґрунтувала тим, що пп. 59 п. 5 Прикінцевих положень Закону України від 14.10.2014 р. №1697-VII «Про прокуратуру» (офіційно опублікований 25.10.2014 р.) ч. 1 ст. 144 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» доповнено абз. 2, згідно з яким розмір її посадового окладу, як помічника голови місцевого суду (V категорія посад державних службовців), встановлюється в розмірі 30% посадового окладу судді місцевого суду, помноженому на коефіцієнт 1,3. Пп. 2 п. 13 Перехідних положень Закону України «Про прокуратуру» на Кабінет Міністрів України був покладений обов'язок у 2-місячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність з цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету України на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення їм посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом України «Про судоустрій і статус суддів». Проте Уряд ці вимоги не виконав, а заробітна плата не виплачується їй відповідно до норм Закону, які набрали чинності з 26.10.2014 р. Вважала неправомірною відмову ТУ ДСА в Харківській області у перерахунку й виплаті їй заробітної плати у розмірі, встановленому ч. 1 ст. 144 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції Закону України від 14.10.2014 р. №1697-VII, оскільки ця норма Закону не ставить працівників апаратів судів у залежність від визначення механізму її реалізації підзаконними актами Кабінету Міністрів України та законами про Держбюджет України.
У касаційній скарзі Позивач просить скасувати судові рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити частково, а саме: визнати неправомірними дії ТУ ДСА в Харківській області та зобов'язати його здійснити перерахунок і виплату заробітної плати, залишивши без розгляду позовну вимогу про зобов'язання відповідача виплатити компенсацію втрати частини доходів, у зв'язку з порушенням строків їх виплати. Крім того, суди не навели жодного обґрунтування, чому заробітна плата не виплачується їй відповідно до спеціальної норми ст. 144 Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
І. Позиція Вищого адміністративного суду України
З 26.10.2014 р. працівники апаратів судів мають право на посадові оклади у розмірах, визначених абз. 2 ч. 1 ст. 144 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону України «Про прокуратуру».
З 1.01.2015 р. набрали чинності Закон України від 28.12.2014 р. №79-VIII, яким внесено зміни до Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 р. №2456-VI, та Закон України від 28.12.2014 р. №80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік», якими встановлено, що норми та положення ч. 1 ст. 144 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного й місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Отже, Бюджетний кодекс України зі змінами та Закон України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» по-іншому врегульовували відносини в частині визначення розміру посадових окладів працівників апарату судів. Враховуючи, що ці закони були прийняті 28.12.2014 р., тобто пізніше, ніж Закон України «Про прокуратуру», то вони мають пріоритет у застосуванні.
Проте делеговане Кабінету Міністрів України з 1.01.2015 р. повноваження щодо визначення розміру посадових окладів працівників апарату судів Уряд виконав лише у вересні 2015 р., прийнявши постанову від 02.09.2015 р. №644 «Про внесення змін до деяких актів Кабінету Міністрів України» (набрала чинності з 9.09.2015 р.), якою внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 р. №268, шляхом затвердження нової схеми посадових окладів керівних працівників і спеціалістів апарату місцевих (загальних, спеціалізованих) судів, залежно від місячного посадового окладу (коефіцієнту від місячного посадового окладу) судді місцевого суду.
З 29.03.2015 р. набрав чинності Закон України від 12.02.2015 р. №192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд», яким Закон України «Про судоустрій і статус суддів» викладено в новій редакції.
На думку колегії Вищого адміністративного суду України, в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції Закону України від 12.02.2015 р. №192-VIII не передбачено повноважень Кабінету Міністрів України щодо регулювання розміру посадових окладів працівників апаратів судів.
Пп. 2 п. 13 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд» Кабінет Міністрів України зобов'язано у 3-місячний строк з дня набрання чинності цим Законом наступне: привести свої нормативно-правові акти у відповідність з цим Законом; забезпечити в межах своїх повноважень перегляд та скасування нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону; забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади своїх нормативно-правових актів у відповідність з цим Законом.
Однак Закон України від 02.03.2015 р. №217-VIII «Про внесення змін до Закону України» Про Державний бюджет України на 2015 рік» набрав чинності з 13.03.2015 р., а Закон України від 12.02.2015 р. №192-VIII «Про забезпечення права на справедливий суд» – з 29.03.2015 р. Тому останній з названих законів почав справляти вплив на розмір посадових окладів працівників апаратів судів з урахуванням положення абз. 3 п. 9 Прикінцевих положень Закону «Про Державний бюджет України на 2015 рік»: розмір окладів визначався безпосередньо Законом України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд».
ВАСУ дійшов висновку, що з 26.10.2014 р. по 28.03.2015 р. розмір посадових окладів працівників апаратів судів мав визначатись відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 144 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у редакції Закону України «Про прокуратуру», а з 29.03.2015 р. по 9.09.2015 р. – відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 147 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд».
ІІ. Позиція Державної судової адміністрації України
Вона полягає у тому, що реалізація визначених змін Законом України «Про прокуратуру» в частині зміни складової частини (окладу) розміру заробітної плати працівників апарату суду відповідної категорії була можлива за умови розроблення Кабінетом Міністрів України необхідних законодавчих актів та подання їх на розгляд Верховної Ради України. Таким чином, правових підстав вважати, що відповідачем допущено порушення прав позивача щодо не нарахування йому заробітної плати за період часу з 26.10.2014 р., виходячи з розміру посадового окладу в сумі 1218 грн 00 коп., а відтак визначеної ним заборгованості за жовтень-листопад 2014, немає.
В аналогічному спорі ухвалою ВАСУ від 15.02.2015 р. у справі №К/800/18353/15 касаційну скаргу залишено без задоволення, а постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.02.2015 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 31.03.2015 р.
Ч. 2 ст. 145 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» визначено, що функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності судів здійснює Державна судова адміністрація України.
Відповідно до ч. 1 ст. 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового й начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.
Відповідно до ст. 13 Закону України «Про оплату праці», оплата праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів в межах бюджетних асигнувань.
При цьому, пп. 2 п. 13 розділу XIII «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» Кабінету Міністрів України було доручено у 2-місячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону, внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність з цим Законом, у тому числі з метою забезпечення збільшення видатків Державного бюджету на оплату праці працівників апаратів судів та встановлення посадових окладів у розмірі, не меншому за передбачені Законом України «Про судоустрій і статус суддів», що не було виконано Кабінетом Міністрів України.
Водночас, у Державному бюджеті України були відсутні кошти на фінансування посадових окладів у таких розмірах; правові акти, видані на виконання Державного бюджету (кошториси, щомісячні розписи видатків тощо) не передбачали фінансового механізму реалізації згаданого права.
Вказане, на думку ДСА України, свідчить про відсутність на час виникнення спірних правовідносин механізму реалізації положень абз. 2 ч. 1 ст. 144 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» (в редакції Закону України «Про прокуратуру»), а надалі – абз. 2 ч. 1 ст. 147 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» (в редакції Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд»).
Відповідно до постанови ВАСУ від 25.02.2016 р., суд не звернув увагу на те, що підставою для відмови у здійсненні нарахування та виплати заробітної плати є відсутність бюджетного фінансування й механізму при здійсненні нарахування та виплати заробітної плати Позивачу. Отже, не приведення Кабінетом Міністрів України нормативно-правових актів у відповідність до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» (в редакції Закону України «Про прокуратуру», Закону України «Про забезпечення права на справедливий суд») на період спірних правовідносин унеможливлювало виплату заробітної плати у визначеному законами України розмірі.
На думку ДСА України, наведені положення дають підстави для висновку, що ДСА України не наділена правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості, здійснювати перерахунок посадового окладу позивачам та виплату заробітної плати у відповідному розмірі. З огляду на те, що у спірний період посадові оклади працівників апаратів місцевих судів Кабінетом Міністрів України не змінювались, ДСА України вважає, що вона не допустила бездіяльності, діяла на підставі та в межах, передбачених Конституцією та Законами України.
ІІІ. На нашу думку, варто зазначити, що у Державному бюджеті України на 2014 рік були відсутні кошти на фінансування посадових окладів у підвищених розмірах, а правові акти, видані на виконання Закону України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» (кошториси, щомісячні розписи видатків тощо), не передбачали фінансового механізму реалізації права на посадові оклади у нових (підвищених розмірах).
Взявши на себе обов'язок із виплати посадових окладів у підвищених розмірах, але при цьому не зробивши відповідних змін до Закону України «Про Держаний бюджет України на 2014 рік», держава вчинила недобросовісно по відношенню до осіб, які не змогли зреалізувати своє право на оклад в підвищених розмірах. Оскільки у відносинах виконання цього обов'язку державу представляють органи Державної судової адміністрації України, то саме вона має нести відповідальність від імені держави.
При прийнятті рішень суди мають керуватися принципом верховенства права. У ч. 1 ст. 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. У Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права – це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним із елементів верховенства права є принцип пропорційності, який у сфері соціального захисту означає, зокрема, що заходи, передбачені в нормативно-правових актах, повинні спрямовуватися на досягнення легітимної мети та мають бути співмірними з нею.
Частиною другою статті 46 Конституції України передбачено, що право на соціальний захист гарантується, у тому числі, загальнообов’язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення.
Конституційний Суд України виходить з того, що за рахунок бюджетних джерел забезпечується соціальний захист широких верств населення країни, серед яких особи, що отримують пенсії та інші види соціальних виплат та допомоги. Це зобов’язує державу дотримуватися ст. 95 Конституції України, згідно з якими бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами; держава прагне до збалансованості бюджету України.
Відповідно до ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Європейський суд з прав людини (рішення у справах "Кечко проти України" і "Будченко проти України") неодноразово наголошував на тому, що держава не вправі посилатись на відсутність коштів як на причину невиконання своїх зобов'язань, та що відсутність механізму реалізації законодавчого положення становить втручання у право заявника, передбачене статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Тому право підлягає реалізації і захисту незважаючи на те, що Законом України «Про Державний бюджет України на 2014 рік» видатків на ці потреби не було передбачено.
Згідно з пунктом 5 Рішення Конституційного Суду України від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007 (справа про соціальні гарантії громадян) зупинення законом про Державний бюджет України дії інших законів України щодо надання пільг, компенсацій і гарантій, внесення змін до інших законів України, встановлення іншого (додаткового) правового регулювання відносин, ніж передбачено законами України, не відповідає статтям 1, 3, частині другій статті 6, частині другій статті 8, частині другій статті 19, статтям 21, 22, пункту 1 частини другої статті 92, частинам першій, другій, третій статті 95 Конституції України. Таким чином, Верховна Рада України не повноважна при прийнятті закону про Державний бюджет України включати до нього положення про внесення змін до чинних законів України, зупиняти дію окремих законів України та/або будь-яким чином змінювати визначене іншими законами України правове регулювання суспільних відносин.
Отже, право, установлене частиною дев'ятою статті 44 Закону № 2862-XII Закону України «Про статус суддів» і гарантоване Конституцією України, не може бути порушеним шляхом звуження змісту та обсягу визначених гарантій незалежності суддів, а саме ненадання бюджетного фінансування видатків на відшкодування суддям витрат на оплату житла та наданих комунальних послуг у розмірі 50 відсотків від установлених тарифів.
Відповідно до ст. 130 Конституції України закріплюється обов'язок держави забезпечувати фінансування та належні умови для функціонування судів і діяльності суддів як складову конституційних гарантій їх незалежності та недоторканості (частина перша статті 126 Конституції України).
Відповідно до ст. 22 Загальної декларації прав людини 1948 року кожна людина, як член суспільства, має право на соціальне забезпечення та на здійснення необхідних для підтримання її гідності та для вільного розвитку її особистості прав у економічній, соціальній і культурній галузях за допомогою національних зусиль і міжнародного співробітництва та відповідно до структури і ресурсів кожної держави. В п. 1 ст. 2 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права 1966 року встановлюється загальний обов’язок держав забезпечити здійснення прав, що передбачені цим пактом, у максимальних межах наявних ресурсів.
У Рішенні від 27 листопада 2008 року № 26-рп/2008 у справі про збалансованість бюджету Конституційний Суд України зазначив, що положення ч. 3 ст. 95 Конституції України стосовно прагнення держави до збалансованості бюджету України у системному зв’язку з положеннями ч. 2 цієї статті, ст. 46 Конституції України треба розуміти як намагання держави при визначенні законом про Державний бюджет України доходів і видатків та прийнятті законів, інших нормативно-правових актів, які можуть вплинути на доходну і видаткову частини бюджету, дотримуватися рівномірного співвідношення між ними та її обов’язок на засадах справедливого, неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами враховувати загальносуспільні потреби, необхідність забезпечення прав i свобод людини та гідних умов її життя.
Словосполучення "держава прагне", на думку Конституційного Суду України, означає намагання і обов'язок держави спрямовувати свою діяльність на виконання певного, визначеного Конституцією України завдання.
Положення ч.3 ст. 95 Конституції України, згідно з яким держава прагне до збалансованості бюджету України, Конституційний Суд України розглядає як намагання держави при здійсненні бюджетного процесу дотримуватися рівномірного співвідношення між доходною та видатковою частинами Державного бюджету України і як її завдання та обов'язок при цьому реалізовувати конституційні засади розвитку і зміцнення демократичної, соціальної, правової держави, забезпечення її суверенітету і економічної самостійності, утвердження прав і свобод людини.
Закон про Державний бюджет України як правовий акт, що має особливий предмет регулювання (визначення доходів та видатків на загальносуспільні потреби), створює належні умови для реалізації законів України, інших нормативно-правових актів, ухвалених до його прийняття, які передбачають фінансові зобов'язання держави перед громадянами і територіальними громадами. Саме у виконанні цих зобов'язань утверджується сутність держави як соціальної і правової.
Відповідно до статей 1, 3 Конституції України та принципів бюджетної системи (стаття 7 Бюджетного Кодексу України) держава не може довільно відмовлятися від взятих на себе фінансових зобов'язань, передбачених законами, іншими нормативно-правовими актами, а повинна діяти ефективно і відповідально в межах чинного бюджетного законодавства.
Зі змісту частини другої статті 95 Конституції України, якою встановлюється, що виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове спрямування цих видатків, випливає, що вони не можуть визначатися іншими нормативно-правовими актами. Самі ж загальносуспільні потреби, до яких належить і забезпечення права на соціальний захист громадян України, проголошений у статті 46 Конституції України, передбачаються у державних програмах, законах, інших нормативно-правових актах. Визначення відповідних бюджетних видатків у законі про Державний бюджет України не може призводити до обмеження загальносуспільних потреб, порушення прав людини і громадянина, встановлених Конституцією України, зокрема щодо забезпечення рівня життя для осіб, які отримують пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, не нижчого від прожиткового мінімуму, визначеного законом.
На нашу думку, зміна механізму нарахування соціальних виплат та допомоги повинна відбуватися відповідно до критеріїв пропорційності та справедливості, за якими не може ставитися під сумнів власне сутність змісту права на соціальний захист, оскільки Україна є соціальною державою.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України 25 січня 2012 року № 3-рп/2012 у справі за конституційним поданням правління Пенсійного фонду України щодо офіційного тлумачення положень статті 1, частин першої, другої, третьої статті 95, частини другої статті 96, пунктів 2, 3, 6 статті 116, частини другої статті 124, частини першої статті 129 Конституції України, пункту 5 частини першої статті 4 Бюджетного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України в системному зв’язку з окремими положеннями Конституції України положення статті 1, частин першої, третьої статті 95 Конституції України в системному зв’язку з положеннями статті 3, частини першої статті 17, частини третьої статті 22 та статей 46, 48 Конституції України треба розуміти так, що однією з ознак України як соціальної держави є забезпечення загальносуспільних потреб у сфері соціального захисту за рахунок коштів Державного бюджету України виходячи з фінансових можливостей держави, яка зобов’язана справедливо і неупереджено розподіляти суспільне багатство між громадянами і територіальними громадами та прагнути до збалансованості бюджету України. При цьому рівень державних гарантій права на соціальний захист має відповідати Конституції України, а мета і засоби зміни механізму нарахування соціальних виплат та допомоги - принципам пропорційності і справедливості.
Згідно з частиною першою статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, з яким кореспондується обов’язок держави щодо його забезпечення. Реалізація цього обов’язку здійснюється органами державної влади відповідно до їх повноважень.
Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який розробляє проект закону про Державний бюджет України на наступний рік і подає його до Верховної Ради України, забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, звітує перед Верховною Радою України про його виконання (ч. 2 ст. 96, ч. 1 ст. 97, ч. 1 ст. 113, п. 6 ст. 116 Конституції України). Ефективне здійснення Кабінетом Міністрів України цих повноважень є основою для вжиття ним заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, проведення політики у сфері соціального захисту, фінансової та податкової політики (пп. 2, 3 ст. 116 Конституції України).
У Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 Конституційний Суд України також зауважив, що невід’ємною складовою правового регулювання відносин у сфері соціального забезпечення є визначення правового механізму та державних органів, на які покладається обов’язок виконання соціальної політики держави у цій сфері.
Конституційний Суд України виходить з того, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов’язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.
Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених статтями 85, 87 Конституції України, у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України, в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов’язковими до виконання (чч. 2, 3 ст. 113, ч. 1 ст. 117 Конституції України). Отже, Кабінет Міністрів України видає нормативно-правові акти у сфері соціального захисту, керуючись, зокрема, законами України, якими він на це уповноважується.
Тому ми вважаємо постанову Вищого адміністративного суду України від 25.02.2016 року у справі № 820/4653/15 правомірною та такою, що прийнята в межах чинного законодавства України.