Центральна виборча комісія оголосила з 5 вересня 2015 р.початок виборчого процесу перших місцевих виборів, котрі відбудуться 25 жовтня 2015 р. Про основні зміни виборчого законодавства «Юридичній газеті» розповів заступник голови Центральної виборчої комісії Андрій МАГЕРА..
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Андрію Йосиповичу, експерти зійшлися на тому, що новий закон про місцеві вибори має неоднозначний характер та поєднує у собі як переваги, так і певні недоліки. Як Ви розцінюєте цей документ: він кращий, ніж попередній закон, чи гірший?
Якщо говорити про новий Закон України «Про місцеві вибори», то у порівнянні з попереднім Законом «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»,я виділив би кілька позитивних рис. Перш за все, це коротка назва цього закону. Таке рішення однозначно є позитивним, особливо для дільничних та сільських селищних комісій, яким цей закон доведеться застосовувати і писати увідповідних постановах його повну назву, що досить складно, якщо вона надто довга. Другий позитивний момент закону – наявність мажоритарної системи абсолютної більшості на виборах міських голів великих міст (це понад 90 тис.виборців). Ще одна позитивна риса – це наявність гендерних партійних квот у виборчому законодавстві. Фактично, це основні три моменти, які я можу відзначити, аналізуючи це йзакон.
Розкажіть детальніше про гендерні партійні квоти, передбачені законом. У чому їх переваги?
Законодавець встановив, що не менше 30% кандидатів, висунутих місцевою організацією партії у багатомандатному виборчому окрузі (а це всі без винятку місцеві ради, крім сільських і селищних) мають бути особами однієї статі. Це не обов’язково повинні бути жінки, можуть бути і чоловіки, пропорція може бути різною, але не менше 30%. Чим ця норма була б корисною? Жінкам законодавець повинен створювати додаткові умови, додаткові преференції для того, щоб вони брали більш активну участь у політичному житті країни. Враховуючи певні природні особливості, жінка не завжди має можливість стрімко розвивати кар’єру, адже їй потрібно народжувати та виховувати дітей. У певні періоди життя у жінки відсутні такі сприятливі умови для кар’єрного росту, як у чоловіків. Тому немає нічого дивного, що в Європі досить широко практикується застосування гендерних квот, зокрема в частині виборів. Як на мене, цю норму треба й надалі активно розвивати. Її треба робити безальтернативною і поширювати не лише на місцеві, але й на парламентські вибори.
Сьогодні багато говорять про запровадження законом так званих «двотурових» виборів мерів великих міст. У чому переваги такої системи?
Законодавець не винайшов нічого нового, а фактично повернувся до тієї системи, що існувала в кінці 90-х та на початку 2000-х років, коли усі, без винятку, сільські, селищні, міські голови обиралися за мажоритарною системою абсолютної більшості або за так званою «двотуровою системою». За такої системи для перемоги кандидату на посаду місцевого голови треба набрати понад 50% голосів виборців,які взяли участь у голосуванні. У разі, якщо немає жодного кандидата, який би набрав відповідний відсоток голосів виборців, призначається повторне голосування серед двох кандидатів. За наслідками повторного голосування, представницький мандат отримує той кандидат, який отримав більшу кількість голосів порівняно зі своїм опонентом. Позитивні риси цієї системи є очевидними. По-перше, міський голова – особа з представницьким мандатом. Це такий собі «міні-президент» відповідної територіальної міської громади. Він не лише головує на засіданнях міської ради, він очолює виконавчий комітет ради, має право вето на рішення міської ради і також укладає від імені відповідної міської громади певні правочини, тим самим представляючи цю громаду. З концептуального погляду, чим більший рівень репрезентативності підтримки такого міського голови з боку відповідної міської громади, тим з більшою ймовірністю можна чекати позитивного результату. Тому я всіляко підтримую це нововведення. Звісно, на місці законодавця я б пішов ще далі і передбачив обрання не лише міських голів великих міст, але й усіх інших міст, сіл і селищ відповідних голів за цією ж таки мажоритарною системою абсолютної більшості.
Чимало дискусій та нарікань сьогодні звучить щодо питання принципу «відкритості списків». Що можете сказати з цього приводу?
Мене часто запитують, чи є відкритою ця система. Очевидно, що це не так. Але й зі 100% впевненістю говорити, що ця система є пропорційною також не можна. Ця виборча система має багато ознак пропорційної, зокрема, на етапі підрахунку голосів виборців, встановлення результатів виборів. Натомість, на етапі висунення кандидатів і голосування виборців, ця виборча система є дуже близькою саме до мажоритарної через те, що у виборця є можливість голосувати за окремо взятих кандидатів. Навіть якщо в територіально-виборчому окрузі немає кандидата від місцевої організації партії, то принаймні є перший кандидат цієї партії в бюлетені, який висувається відповідною організацією партії. Тому у цьому випадку скоріше можна говорити про пропорційну виборчу систему. У той же час говорити про відкриті списки не доводиться, тому що у виборця немає можливості обирати з-поміж кандидатів окремо взятої політичної сили. Простіше кажучи, він або голосує за політичну партію, місцеву організацію політичної партії, одночасно голосуючи за кандидата цієї партії, або ж голосує за кандидата цієї партії, одночасно голосуючи за партію в цілому. Такожвін може підтримати кандидата від іншої місцевої організації партії, але знову ж таки, нав’язаного місцевою організацією партії. Тому я б не називав цю систему відкритою. На жаль, вона не є такою.
Як можете прокоментувати законодавчо закріплене право відкликати депутата місцевої ради?
Норма про відкликання депутатів, або так званий імперативний мандат, на жаль, знову з’явилася у законодавстві України. Раніше вона була, але рішенням Конституційного суду України окремі положення закону про статус депутатів місцевих рад були визнані такими, що не відповідають Конституції України. З цього питання вже є офіційна позиція КСУ. Більше того, є негативна реакція в численних висновках Парламентської асамблеї ради Європи, Європейської Комісії «За демократію через право», ОБСЄ про те, що норма про так званий імперативний мандат є такою, що не відповідає ані положенням Конституції України, ані принципам прогресивного розвитку виборчого законодавства як такого. Тому в мене дуже великі сподівання, що ця норма ніколи не буде застосована на практиці і буде відповідне звернення до КСУ на предмет оцінки цих положень нового закону про місцеві вибори щодо відповідності Конституції України. На мою думку, тут є ознаки неконституційності, а єдиний унашій країні орган, який може зробити однозначний і остаточний висновок про те, що те чи інше положення закону є неконституційним,– це КСУ.
Чи не несе в собі корупційної складової спрощена процедура підрахунку голосів, передбачена новим законом про місцеві вибори?
З одного боку, ми хочемо, щоб процедура підрахунку голосів була спрощена, а з іншого боку, ми повинні розуміти, що будь-яке спрощення тягне за собою певну небезпеку щодо достовірності встановлення результатів виборів в цілому. Я думаю, що законодавцю варто обережно підходити до подібних спрощень. Тут необхідно розуміти, що ускладнення встановлення результатів виборів створюється не для того, щоб обтяжити чиєсь життя, а для того, щоб закласти певні запобіжні заходи стосовно можливих порушень щодо фальсифікацій під час підрахунку голосів виборців на виборчих дільницях.
Як Ви розцінюєте підвищення новим законом прохідного виборчого бар’єру?
Виборчий бар’єр існує для того, щоб до складу представницького органу влади не пройшли політичні сили, які не мають достатнього рівня підтримки в межах відповідного виборчого корпусу. Це дуже важливий момент. Скажімо, вкрай низький виборчий бар’єр фактично перестає виконувати свою роль. Він пропускає як через сито всі, без винятку, політичні сили, які не мають жодних серйозних політичних намірів продовжувати своє існування у наступних виборах. З іншого боку, занадто високий виборчий бар’єр робить неможливим оновлення представницьких органів влади і ускладнює появу нових представників у відповідних радах. На європейському континенті, зазвичай, такий прохідний виборчий бар’єр коливається на рівні 3-4%. У деяких випадках він може бути навіть нижчий, наприклад, в Ізраїлі він складає 2%. Хоча тут, скоріш за все, йдеться про парламентські вибори. Натомість є країни, де такий бар’єр вкрай високий і становить 7-10%. Як на мене, підняття виборчого бар’єруна місцевих виборах в Україні з 3 до 5% є дуже різким. На фоні того, що монополізується право висування кандидатів до місцевих рад саме місцевими організаціями політичних партій, які мають всеукраїнський статус, таке підняття прохідного бар’єру може свідчити про намагання законодавця законсервувати наявні місцеві еліти на відповідному регіональному рівні. Добре це, чи погано, – нехай аналізують експерти, але,на мою думку, 5%-й поріг є суттєво завеликим, його можна було б залишити на рівні 3%. Існує математична закономірність: чим вищий виборчий бар’єр до будь-якого представницького органу влади, тим менша репрезентативність виборців своїми депутатами, за яких виборці голосували до відповідної місцевої ради чи до Верховної Ради України. Тому тут треба знаходити золоту середину.
У чому полягають основні обмеження можливостей для маленьких партій та самовисуванців?
По-перше, знову ж таки 5% прохідний бар’єр, який далеко не всі місцеві організації партій зможуть подолати. Скажімо, хтось зупиниться на відмітці 4,9%, що, звісно, буде наслідком неотримання представницького мандату. З цього приводу я хотів би звернути увагу на одну важливу річ, навколо якої сьогодні багато спекуляцій. Деякі експерти свідомо маніпулюють законодавством, припускаючи, що начебто будь-якому кандидату, висунутому партією по територіальному окрузі, треба набрати певну виборчу квоту для того, щоб стати депутатом. Це абсолютно не відповідає дійсності. В законі йдеться про те, що кандидати, зареєстровані на багатомандатному окрузі (всі разом), повинні подолати не лише виборчий бар’єр, але й набрати виборчу квоту. Що таке виборча квота? Це певна кількість голосів виборців, яка є необхідною для отримання одного мандата в складі відповідної місцевої ради. Наведу приклад: найменше місто України – Угнів, Сокальського району Львівської області, налічує трохи більше 700 виборців. У цьому місті, як і в будь-якому місті України, також передбачена пропорційна виборча система з необхідністю існування територіальних виборчих округів. Під час підрахунку нами було попередньо встановлено, що місцевій організації партій не достатньо набрати 5% голосів виборців, щоб провести хоча б одного депутата до складу Угнівської міської ради. Для цього треба набрати набагато більше – близько 7-8%. Це і є виборча квота. Тобто, при виборах міських рад маленьких міст виборча квота матиме значення, тому що вона перевищуватиме виборчий бар’єр, визначений законом. Саме для таких випадків у законі передбачено необхідність подолання певної виборчої квоти.
Стосовно самовисуванців, треба наголосити на тому, що за чинним законом про місцеві вибори, самовисування допускається лише на виборах депутатів сільських і селищних рад, на виборах сільських, селищних, міських голів, а також старост сіл і селищ. Увсіх інших випадках право на висування кандидатів монопольно належить лише місцевим організаціям політичних партій. Більше того, місцеві організації політичних партій можуть так само висувати кандидатів на посади сільських, селищних, міських голів, старост сіл і селищ, а також депутатів сільських і селищних рад. Це якраз і є питанням про правову природу місцевого самоврядування. Дехто у нас до кінця не розуміє, що місцеві ради – це представницькі органи місцевого самоврядування, які не входять до системи органів державної влади України. Тому монополізувати право політичним партіям, їх місцевим організаціям на висування кандидатів є концептуально неправильним законодавчим рішенням. Завжди має бути альтернативний спосіб висування кандидатів на місцевих виборах. Я не розумію причини того, чому має бути виключно пропорційна система за списками політичних партій. Адже не треба забувати, що обласні і районні радине формують виконавчі комітети, тому що їх не існує уприроді. Де-факто їх функції виконують обласні і районні державні адміністрації, відтак немає жодної необхідності у політичній структуризації обласних і районних рад, як до цього підштовхує сам закон про місцеві вибори. Тут є великий ризик того, що обрані за пропорційною виборчою системою, за списками місцевих організацій партій, ради, замість того, щоб займатися питаннями благоустрою території, озелененням парків, питаннями каналізацій, вивозу сміття, –будуть займатися питаннями входження України до НАТО, до Митного союзу, наявності однієї чи двох державних мов і т.д. Тобто тими питаннями, які не належать до їх компетенції згідно з Конституцією і законами України.
Як сьогодні вирішується питання обмеженості можливостей голосування для внутрішньо переміщених осіб, що не зареєстровані за новим місцем проживання?
Це питання вирішено на рівні закону про місцеві вибори. Так, право голосу на місцевих виборах можуть мати лише виборці, які зареєстрували своє місце проживання в межах окремо взятої територіальної громади. На мою думку, така позиція законодавця є логічною, адже це вибори до місцевих органів влади. Наврядчи правильно надавати таке активне виборче право голосу виборцям, які тимчасово, у зв’язку здеякими життєвими обставинами проживають на певних територіях. Крім того, чому ми постійно згадуємо виключно про внутрішньопереміщених осіб, адже в нас, особливо у Києві, є велика кількість трудових мігрантів, які тут проживають роками, не маючи можливості зареєструватися, сплачують тут податки і не мають права голосу на міських виборах у Києві, чи в інших регіонах України. Так само не мають права голосу на місцевих виборах особи, які перебувають в місцях позбавлення волі, військовослужбовці, зокрема, строкової військової служби. Тому я б не акцентував увагу на окремо взятій категорії виборців. Більше того, унас є пасивне виборче право, тобто право балотуватися на місцевих виборах мають громадяни України-виборці, незалежно від того, де вони мають зареєстроване місце проживання. Так, особа, яка проживає в Донецькій чи Луганській області без проблемможе балотуватися на посаду Київського міського голови, чи депутата Житомирської обласної ради, цьому ніщо не перешкоджає. А от стосовно активного виборчого права є питання. Тому я б не ставився так легковажно до можливості надання виборчого права внутрішньопереміщеним особам саме на місцевих виборах. На рівні загальнонаціональних, президентських і парламентських, – жодних питань не виникає. Немає істотного значення, де виборець проживає, оскільки це загальнонаціональні вибори. Але в даному випадку, коли ми говоримо про місцеві вибори, до цього питання треба підходити обережно.
Розкажіть про особливості проведення виборів на неокупованих територіях Донецької та Луганської областей?
На виконання п. 7 ст. 24 Закону України «Про місцеві вибори», постанов Верховної Ради, а також за поданням голів Донецької та Луганської обласних військово-цивільних адміністрацій, ЦВК було прийнято рішення про неможливість проведення місцевих виборів на окремих територіях Донецької, Луганської областей. Зокрема, мова йде про ті території, які знаходяться під контролем української влади. Головним аргументом такого рішення слугувало те, що існує небезпека для життя і здоров’я виборців та членів виборчих комісій. Цей чинник, як на мене, є важливим, адже невід’ємне право на життя, закріплене ст. 27 Конституції України, є абсолютним і жодне інше суб’єктивне конституційне виборче право не може перекреслювати положення цієї норми. Зокрема, право обирати та балотуватися на окремо взятих місцевих виборах. Перелік цих територій є на офіційному веб-сайті ЦВК, з ним може ознайомитися кожен охочий. Натомість, стосовно окупованих територій, там за жодних обставин місцеві вибори не можуть відбутися за однієї причини: там не можуть бути дотримані засади і принципи виборчого права, що має бути основоположним на будь-яких місцевих виборах.
В яких регіонах, на Вашу думку, слід очікувати найбільш запеклу боротьбу під час місцевих виборів?
Судячи з повідомлень ЗМІ, досить конкурентна боротьба розгорнеться в Харкові, Дніпропетровську, не виключаю, що й в Одесі. Загалом, в Україні досить конкурентне політичне середовище, що є позитивним фактором. Умене, як одного з організаторів виборів, лише одне побажання –така боротьба має бути конкурентною в рамках правового поля. Ніхто не повинен порушувати закон, ні в частині підкупу виборців, ні в частині здійснення адмінресурсу (під адміністративним ресурсом я, в першу чергу, маю на увазі вплив адміністрації, власників підприємств, установ, організацій на своїх працівників).
Які можуть бути неприємні несподіванки на місцевих виборах (скандали з підрахунками голосів кандидатів провідних партій, низька явка, терористичні акти,підкуп виборців тощо)?
Україна, як держава, зайшла в період певної турбулентності. Це не означає, що такий стан триватиме вічно, але ми повинні розуміти, що безпечні умови, якими вони були ще 5-10 років тому, найближчим часом навряд чи такими залишаться, у звязку з об’єктивними обставинами, проведення бойових дій на окремих територіях Донецької і Луганської областей. Крім того, не виключено, що під час місцевих виборів можуть активізуватися певні диверсійні групи, які зацікавлені у зриві місцевих виборів. Основне бажання таких груп – посіяти паніку, зневіру, хаос усуспільстві, зневіру українців до самих себе, щоб розв’язати україно-українську війну. Ми повинні кожну дію, кожну ситуацію аналізувати власним розумом, не піддаватися на провокації, щоб розуміти, що якщо певна подія відбувається, то очевидно, комусь це потрібно та вигідно.
В умовах нової виборчої моделі, що, на Вашу думку, потрібно політичним партіям для перемоги на місцевих виборах?
Я скажу, на перший погляд, банальну річ. Багато політичних експертів, кандидатів, представників штабів політичних партій з усмішкою зустрінуть мою сентенцію, але, на моє глибоке переконання, велику перевагу на цих місцевих виборах матимуть ті кандидати та партії, які не поливатимуть брудом своїх супротивників. Звісно, можна провести опитування виборців, щоб дізнатися, як вони ставляться до подібних технологій, але я переконаний, що переважна більшість виборців втомилися від бруду та від агресивної політики ведення кампаній. Я думаю, що результати виборів 25 жовтня для багатьох стануть «холодним душем».
Що має зробити громадськість для того, аби покращити якість виборчого процесу?
Громадськість і взагалі виборці не повинні бути пасивними, оскільки від них багато чого залежить. Найменше, що виборці можуть зробити – це прийти на виборчі дільниці й проголосувати, а не нехтувати своїм конституційним правом. Буде список з різних кандидатів, різних політичних сил. Є можливість обрати ту політичну силу, того кандидата, з якими конкретний виборець пов’язує своє майбутнє, якому він довіряє. Я не агітую ні за кого, важливо, щоб виборець прийшов і реалізував своє право голосу на виборчій дільниці. Крім того, виборці повинні бути свідомими того, що підкуп і подібні протиправні дії повинні відійтив минуле, адже з цим неможливо жити, неможливо рухатися далі.