Про необхідність створення автономної системи адміністративних судів на чолі з Верховним адміністративним судом «Юридичній газеті» розповів заступник голови Вищого адміністративного суду України Михайло Смокович
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
– Пане Михайло, чому ідея виокремлення системи адміністративних судів на чолі з Верховним адміністративним судом виникла саме зараз?
– У новітній історії України ідея створення такої системи адміністративних судів не є новою. Вона активно обговорювалася в науковій літературі у першій половині 90-х рр. минулого століття. Особливо близькою до практичної реалізації така ідея була під час прийняття Конституції України 1996 р. Проте у чинному Основному Законі обрано іншу модель системи судів, за якою спеціалізовані адміністративні суди включені до системи загальних судів, що замикається на своїй вершині Верховним Судом України. Досвід практичного функціонування цієї системи, засвідчує необхідність її перегляду, особливо щодо статусу касаційного спеціалізованого суду з огляду на постійні суперечки між вищими спеціалізованими судами (ВАСУ, ВГСУ), з одного боку, та Верховним Судом України, з іншого, незважаючи на те, що ці питання неодноразово розв’язував Конституційний Суд України. Ініціювання Президентом України внесення змін до Конституції України дає шанс вирішити наведену проблему.
Система адміністративних судів в Україні була створена протягом 2002 – 2005 років. Однак вона не є автономною, тому що до судів першої інстанції віднесено не тільки окружні адміністративні суди, а й загальні місцеві суди як адміністративні суди. Крім того, з моменту утворення Вищого адміністративного суду України у Верховному Суді України сформовано Судову палату в адміністративних справах. Це був один із етапів побудови адміністративної юстиції в Україні.
Сьогодення свідчить про завершення цього етапу та переходу до наступного, яким є створення відокремленої структури адміністративних судів на вершині з Верховним адміністративним судом України.
Таку модель побудови системи адміністративних судів з самого початку запрограмував її родоначальник Володимир Стефанюк, а наразі настав час для втілення цих ідей у життя українського суспільства.
– Але чи справді у цьому є необхідність, чи це політичні ігри і перерозподіл судової системи з намаганням позбутися від певного впливу Верховного Суду України?
– Відділення системи адміністративних судів від судів загальної юрисдикції має давній теоретичний фундамент: поділ права на приватне та публічне. Ці дві підсистеми права функціонують відносно автономно. Отже, спори, що виникають із приватного права, покликані вирішувати суди загальної юрисдикції, а спори з публічного права – відповідно, адміністративні суди. Як науковці, так і практики, визнають, що методи і принципи публічно-правового регулювання істотно відрізняються від приватноправового регулювання, через що публічними спорами мають займатися судді, правосвідомість яких не «змішується» із підходами, традиційними для вирішення приватноправових спорів. Яскравим прикладом такого «змішування» стало застосування Верховним Судом України під час вирішення адміністративних спорів категорії «спір про право», виробленої у радянські часи, коли адміністративна юрисдикція ще не була виокремлена.
Тому, на мою думку, жодного «перетягування канату» між найвищими судами, що очолюють ці дві системи судів, у принципі не може бути. Розмежування загальної та спеціалізованої адміністративної юрисдикції сприятиме більш швидкому системному розвитку новітньої доктрини адміністративного права на основі судової практики касаційного адміністративного суду, яким має бути Верховний адміністративний суд України.
Такий підхід не можна оцінювати як намагання позбутися певного «впливу» Верховного Суду України. Як такого впливу й немає. Є лише певні розбіжності у розумінні принципів адміністративного права, адміністративного судочинства тощо. Зрозуміло, кожному, що за своєю правовою природою, адміністративне судочинство зі своїми специфічними завданнями (захист від свавілля влади) не може бути поряд із кримінальним судочинством, і тим більше з іншими видами судочинства, які вирішують приватні спори. Звідси напрошується питання, чи можуть бути адміністративні суди у судовій системі, очільник якої за фахом зобов’язаний мати глибокі знання кримінального та кримінально-процесуального права (давати висновок у Верховній Раді про необхідність взяття під варту суддів). Звісно, ні. Систему адміністративних судів необхідно вибудовувати так, щоб судді, які за фахом є спеціалістами в галузі адміністративного права, та найбільше розуміють проблеми адміністративного судочинства, їхнє вирішення, розбудову адміністративної юстиції, будучи зацікавленими у реальному забезпеченні контролю суспільства за державною владою.
Особисто не бачу в цьому жодних політичних інтриг. Їх і не повинно бути в реформі судової влади. Певна конкуренція може мати вияв лише у тому, кому і як швидко вдасться створити найбільш досконалу судову систему: систему адміністративних чи загальних судів. Усі причетні до судової реформи повинні розуміти, що судова система має забезпечувати насамперед належний судовий захист прав, свобод та інтересів людини і громадянина та прагнути створити таку систему судочинства, коли звернувшись до суду особисто (навіть не будучи на посаді), вони були б упевнені у незалежності створеного ними суду та довіряли йому. І дуже прикро сьогодні чути від осіб, які безпосередньо є реформаторами судової системи, про те, що вони не довіряють судам. Це означає, що їхнє «реформаторство» здійснювалося лише з позиції посад, які вони обіймали.
Створення автономної системи адміністративних судів можливе лише за належності політичної волі нинішньої влади та готовності до повного контролю суспільства за її діяльністю. Це свідчитиме про те, що влада є відкритою для людей, які її обрали, і не ховається від них у павутинні судів загальної юрисдикції.
Крім того, усі повинні розуміти, що не тільки засадами судочинства забезпечується належний судовий захист прав особи у публічних відносинах. Адміністративна юстиція має бути паритетною поруч із конституційною та загальною. Повинні бути особливості (вікові, освітні, кваліфікаційні цензи) доступу до професії судді адміністративного суду. Оскільки через ці суди людина (суспільство) контролює владу, то в доборі (процедурі) таких суддів має брати участь українське суспільство, а не влада підшукувати собі «своїх» суддів. Водночас ці судді повинні мати достатні гарантії їхньої незалежності. Спори у публічних відносинах потребують оперативного вирішення (виборчі процеси та процеси референдуму, інші політичні ситуації), тому й режими роботи (цілодобового, у вихідні і святкові) адміністративних судів є різними в порівнянні з іншими судами, робота в яких є плановою. Це ще не повний перелік відмінностей та особливостей існування системи адміністративних судів від інших судових структур.
– В Україні дуже люблять посилатися на досвід західноєвропейських країн. Чи є у країнах ЄС адміністративні суди як окрема система?
– Виокремлення адміністративних судів із системи судів загальної юрисдикції характерне для багатьох країн – членів Європейського Союзу. До того ж у деяких із них функціонує окремий суд касаційної інстанції у системі адміністративних судів, над якими не стоїть жодний суд. Зокрема це Державна Рада у Королівстві Бельгія, Верховний адміністративний суд у Королівстві Швеція, Федеральний адміністративний суд у Федеративній Республіці Німеччина, Верховний адміністративний суд у Республіці Польща, Верховний адміністративний суд у Чеській Республіці. Окрема система адміністративних судів є у Литовській Республіці, яку замикає Верховний адміністративний суд. Загалом в ЄС нараховується 16 країн, в яких створено окремі від загальної юрисдикції системи судів, що спеціалізуються на вирішенні адміністративних спорів. Залежно від розміру території відповідної країни, ці системи є дво- чи триінстанційними.
До речі, показово, що чотирьох інстанцій у системі судів у жодній із країн немає. Тому в адміністративному судочинстві також повинні функціонувати лише три судові інстанції.
– Що дає створення такої системи простим громадянам?
– По-перше, усі розуміють, що настав час, коли суддя не може бути кваліфікованим фахівцем з усіх питань правозастосування, віднесених до юрисдикції суду, оскільки це практично неможливо. Цим я не хочу обмежити фаховий рівень суддів, які розглядають справи різних юрисдикцій. Такий висновок роблю, зважаючи на реалії сьогодення: ускладнення й динамічний розвиток суспільних відносин та виникнення нових правовідносин, в десятки разів розширення законодавчої (нормативної) бази, що їх регулює, поступову імплементацію у правову систему України англосаксонської системи права, запровадження принципу верховенства права тощо.
Аналіз судової практики свідчить, що чим вужча спеціалізація судді, тим ефективнішим є судовий розгляд, а це пришвидшення винесення законного та справедливого рішення у справі. Правова стабільність у правовідносинах наступатиме вже за наслідками розгляду справи касаційним судом, подальший перегляд рішення у четвертій інстанції стане недоцільним.
По-друге, це посилить єдність судової практики, а отже, забезпечить рівність прав громадян, оскільки на сьогодні лише незначна частина неоднозначностей у судовій практиці доходить до Верховного Суду України. Водночас касаційний адміністративний суд на сьогодні здатний забезпечувати єдність судової практики та формувати правові позиції самостійно.
По-третє, загальні суди не будуть розглядати адміністративні справи як суди першої інстанції. Діяльність цих судів повинна бути спрямована на виконання завдань щодо забезпечення належного та законного розгляду конфліктів у цивільному та кримінальному судочинстві, що покращить фаховий рівень суддів цих судів. Адже, зрозуміло, що на сьогодні досвід і кваліфікація суддів адміністративних суддів, які спеціалізуються виключно на розгляді адміністративних справ, вищі за досвід суддів загальних судів, які поряд із адміністративними справами вирішують також цивільні та кримінальні справи.
По-четверте, впевненість громадян у незалежності суду. Адже одним із аспектів судової реформи є те, щоб громадянин мав змогу звернутися за захистом своїх прав від свавілля влади до суду, розміщеного поза межами адміністративної одиниці, на території якої розміщено орган влади, який є відповідачем у справі. Тому, на наш погляд, помилковим є судження окремих правників, що найбільшою умовою доступності суду є те, щоб цей суд був найбільш територіально наближеним до громадянина. Основним у доступі до суду є отримання законного та справедливого судового рішення та впевненість людини, що судове рішення є таким.
– Які гарантії, що такий крок підвищить ефективність роботи адміністративних судів?
– Думаю, що передусім варто вести мову про нормативні гарантії. Зокрема, як я вже казав, необхідно встановити особливі вимоги до кандидатів на посаду судді адміністративного суду, які б гарантували готовність особи працювати саме у цьому суді. У чинному Законі України «Про судоустрій і статус суддів» таки вимог немає, що неправильно. Особливі підвищені вимоги повинні бути й до самого судді адміністративного суду.
На самому початку створення системи адміністративних судів судді загальних судів вичікували, щоб передати цим судам справи зі спорами у сфері публічних правовідносин, адже розгляд таких справ, в яких стороною є влада, непростий як з правового погляду, так і можливого впливу влади на їхнє вирішення. Тому суддя адміністративного суду зобов’язаний вистояти такий вплив.
Організаційне відокремлення адміністративних судів від загальних судів гарантуватиме здорову конкуренцію у сфері якості судочинства, тобто якості судових рішень, тривалості розгляду справ, продуктивності роботи суду загалом. До того ж це підвищить почуття відповідальності представників адміністративної юстиції, адже зникнуть обставини, які давали б їм підставу стверджувати про наявність певних сторонніх перешкод у роботі.
Сфера публічних відносин потребує оперативного вирішення багатьох конфліктів. Адже будь-яке затягування розгляду адміністративної справи призводить до втрати актуальності в її вирішенні.
Визначальною гарантією щодо створення автономної системи адміністративних судів має стати законодавче забезпечення суспільства повноваженнями щодо контролю за діяльністю цих судів.