Тривають спроби реформувати Основний Закон держави. Однією з новел, запропонованих авторами законопроекту №3524 «Про внесення змін до Конституції (щодо правосуддя)», є інститут конституційної скарги, який, на думку фахівців, має наблизити Україну до еталона правової держави. Запропонований механізм полягає у тому, що кожна особа, яка вважає, що закон, застосований в остаточному судовому рішенні у її справі, суперечить Конституції, вичерпавши усі національні засоби захисту, може поремствувати до Конституційного Суду України. Щоправда, детального уявлення про те, як саме буде запроваджений механізм на практиці, а, головне, які наслідки матиме вердикт КСУ для скаржника та для суб’єкта законодавчої ініціативи, у парламентарів немає – законопроект, який регламентував би зазначені відносини, у Верховній Раді України досі відсутній. І це попри те, що внесення змін до Основного Закону очікується з дня на день. Намагаючись розібратися у тому, чим стане запропонована процедура для пересічних українців, та чи дійсно за допомогою конституційної скарги особа зможе захистити свої права, «ЮГ» звернулась безпосередньо до КСУ.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Про те, які відносини регулюватиме інститут конституційної скарги, на що буде спрямований зазначений механізм, та чи зможе він стати фактором, який забезпечуватиме відповідальність державної влади перед суспільством, розповів суддя Конституційного Суду України Михайло ГУЛЬТАЙ
- Михайле Мирославовичу, однією з новацій законопроекту №3524 є запровадження інституту конституційної скарги. Не зважаючи на те, що у самому документі він зазначений лише у кількох реченнях, автори ініціативи запевняють, що вже найближчим часом суспільство отримує проект відповідного закону. Однак поки такий законопроект у парламенті не зареєстрований, а наполягання на запровадженні вказаного механізму схоже на дарунок кота у мішку. Зважаючи на те, що саме КСУ доведеться розглядати ремства громадян, невдоволених національними законами, виникає питання: а чи досліджував Суд процедуру, яку пропонують впровадити вітчизняні конституціоналісти?
- Насамперед, зупинюся на питанні, чим відрізняється інститут конституційної скарги від скарги як такої. Інститут конституційної скарги регулює відносини у сфері індивідуального доступу громадян до конституційного правосуддя, є складовою галузі конституційного права та частиною комплексного інституту судового конституційного процесу, становить логічно замкнену, відокремлену сукупність норм і функціонує у системі конституційного права. Такий інститут передбачено у законодавстві більшості країн Європи та інших країн світу. Конституційна скарга дає можливість особам захистити свої конституційні права й свободи у стосунках із державою, а також забезпечує можливість зворотного впливу індивідів та їх об’єднань на публічну владу у разі державного свавілля, протистояння конституційному правопорядку, що суперечить принципу верховенства права.
В Україні питання запровадження конституційної скарги розглядалося ще у проекті Конституції України від 26.10.1993 р., який передбачав право громадянина України на звернення зі скаргою щодо конституційності законів та інших нормативних актів.
Звертаю увагу, що як орган конституційної юрисдикції Суд не проводить наукових та інших галузевих досліджень. Однак окремі судді КСУ, у тому числі судді КСУ у відставці й науковці, зверталися до проблематики конституційної скарги та її запровадження в Україні. Як у монографічних працях, так і в засобах масової інформації велася активна полеміка щодо доцільності запровадження конституційної скарги в Україні, вибору найбільш прийнятної моделі цієї скарги та інших питань.
Відсутність у правовій системі України зазначеного інституту спонукала, зокрема, і мене до комплексного дослідження проблематики конституційної скарги та перспективи її запровадження в Україні. Результатом такого дослідження стала публікація у 2013 р. монографії «Конституційна скарга у механізмі доступу до конституційного правосуддя».
Запропонована у монографії для запровадження в Україні модель нормативної конституційної скарги є оптимальною, оскільки вона пов’язана з розглядом конкретної справи. За цією моделлю оскарженню підлягатиме лише нормативно-правовий акт, покладений в основу ухвалення індивідуального акта (передусім судового рішення), тоді як остаточний правозастосовний акт, у разі задоволення конституційної скарги, буде переглянутий судами загальної юрисдикції чи іншими уповноваженими суб’єктами у встановленому законом порядку.
Така модель (між іншим, вже апробована у Польщі та Росії) дозволить розумно обмежити кількість звернень до КСУ, сприятиме його розвантаженню та забезпечить належне розмежування конституційної та загальної юрисдикцій.
Одним із заходів, присвячених запровадженню конституційної скарги в Україні, стала Міжнародна науково-практична конференція, організована КСУ за сприяння ОБСЄ (відбулася 18.12.2015 р.). Інформація щодо цієї конференції міститься на сайті КС.
- Існує думка, що конституційну скаргу слід розглядати не лише як гарантію прав людини, а й як багатогранне явище і, зокрема, як інститут демократії. Чи відповідає це твердження дійсності та чому?
- Говорячи про конституційну скаргу як засіб захисту прав і свобод людини, підкреслю, що така скарга є не єдиним, а лише одним з інструментів гарантування та захисту конституційних прав і свобод органами конституційної юстиції.
Права людини стають реальністю для індивідів, їхніх груп, суспільства загалом лише в умовах демократичної правової державності. Тут відбувається діалектичний зв’язок демократії та прав людини: без демократії та верховенства права не існує прав і свобод людини.
Конституційна скарга як засіб прямого індивідуального доступу до конституційного правосуддя є багатоаспектним явищем. Так скарга спрямована на вирішення конституційно-правових спорів між особою та державою, є засобом забезпечення верховенства права, а також суттєво впливає на розвиток демократії, забезпечення відповідальності державної влади перед суспільством. Інститут конституційної скарги передбачає прямий індивідуальний доступ до конституційного правосуддя, що має особливе значення для реалізації усіх функцій демократії, а найбільш значущим є зв’язок цього інституту з контрольною функцією демократії.
Значення конституційної скарги як інституту демократії полягає у тому, що вона є складовою іншого комплексного інституту демократії – конституційної юстиції та за своєю природою є інститутом функціональним, тобто таким, що демонструє роль (функцію) КСУ у захисті прав людини й забезпеченні верховенства права у державі. Як і кожний інститут демократії, конституційна скарга сприяє реалізації її функцій. Конституційна скарга відіграє важливу роль реалізації всіх основних функцій демократії – установчої, оптимізації державних рішень, сприяння виконанню прийнятих рішень, охоронної, контрольної та інших.
- Чи розробляється законодавчий механізм конституційного «скаржництва»?
- КС, крім розгляду конституційних звернень переважно від громадян, має низку інших повноважень. Законопроектом про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) передбачається цей перелік повноважень розширити, у тому числі шляхом запровадження конституційної скарги.
Тому, в контексті Вашого запитання, правильніше говорити про оновлений закон, який регулюватиме діяльність КСУ, зокрема, визначатиме конституційне провадження, пов’язане з розглядом конституційних скарг.
Сьогодні діяльність Суду регламентується Конституцією України, Законом України «Про Конституційний Суд України», Регламентом Конституційного Суду України, у яких не передбачено конституційного провадження у справі за конституційною скаргою.
У разі запровадження конституційної скарги, оновлений закон про КСУ має регулювати не лише підстави, умови, процедуру звернення з конституційною скаргою до КСУ, порядок розгляду КСУ такої скарги, а й інші конституційні провадження в окремих справах, визначати особливості правового механізму функціонування конституційної скарги, у тому числі виконання органами державної влади рішень Суду, прийнятих у справах за конституційними скаргами.
- Перед розглядом КСУ законопроекту №3524 окремих фахівців збентежило те, що у тексті змін до Конституції України передбачено, що конституційна скарга може подаватися у разі, якщо всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано. Що слід розуміти під «всіма засобами юридичного захисту»? Чи йдеться тут лише про судові інстанції, або ж сюди можуть бути включені й звернення до Президента України, Верховної Ради України, Омбудсмена, Європейського суду з прав людини тощо?
- Європейська Комісія за демократію через право (Венеціанська комісія), на основі конституційної практики іноземних країн, у своїй доповіді «Про прямий доступ до конституційного правосуддя» від 27.11.2011 р. зазначила, що вичерпання всіх національних засобів правового захисту є «типовою умовою» для звернення з конституційною скаргою до органу конституційної юрисдикції у більшості країн. Вказана Комісія під засобами юридичного захисту розуміє, насамперед, засоби судового захисту. Тому, звісно, не йдеться про перелічені Вами органи державної влади, тим більше – про Європейський суд з прав людини, оскільки він не є національним засобом судового захисту.
- Чи не варто було б конкретизувати перелік засобів юридичного захисту або ж включити у норму посилання на спеціальний закон?
- Перелік таких засобів захисту мав би бути визначений, оскільки це є важливою умовою для реалізації права особи на звернення до КСУ із конституційною скаргою.
Якщо законопроект №3524 буде проголосований відповідно до вимог ст. 155 Конституції України, то законодавець, зважаючи на положення ст. 8 Основного Закону про те, що закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України й повинні відповідати їй, має визначити перелік таких засобів.
- Фахівці припускають, що тільки-но конституційна скарга буде запроваджена, КСУ стане надмірно переобтяжений великою кількістю таких скарг. Які вимоги мають бути поставлені до конституційної скарги? Чи будуть впроваджені якісь фільтри, чи матиме змогу Суд відмовляти у прийнятті заяви та з яких підстав?
- Це досить непросте запитання. Чому? Тому що, як свідчить практика, наприклад, Федерального Конституційного Суду Німеччини, до нього щорічно надходить близько 5000 скарг (чи навіть більше). Це спричиняє перевантаження названого органу конституційної юрисдикції, що дійсно є значною проблемою. Однак з урахуванням вимог щодо прийнятності конституційних скарг, встановлених законом, із зазначеної кількості скарг до розгляду приймається близько 2–2,5%.
На підставі статистичних даних щодо кількості звернень, які щорічно надходять до КС (у середньому близько 1 тис.), можна спрогнозувати, що звернень із конституційною скаргою буде більше.
З метою ефективного захисту прав і свобод людини та громадянина й оптимізації діяльності органу конституційної юрисдикції щодо розгляду конституційних скарг у національних законодавствах встановлюються, за визначенням Венеціанської комісії, так звані фільтри. До них належать передбачені законом вимоги, яким повинна відповідати конституційна скарга.
Такі вимоги є звичними для більшості країн, у яких діє цей інститут. До найважливіших із них належать такі:
– порушення законом чи іншим правовим актом, застосованим у конкретній справі, конституційних прав і свобод особи;
– встановлене законом коло осіб, які мають право на звернення з конституційною скаргою, та перелік юридично визначених обставин, однією з яких є вичерпання національних засобів захисту;
– визначення строків звернення з конституційною скаргою;
– добросовісне користування правом на конституційну скаргу, що виключає зловживання ним.
У разі невідповідності конституційної скарги встановленим у законі вимогам, вона не розглядається та повертається заявникові.
- Хто зможе подавати скаргу? У законопроекті представництво інтересів осіб у судах делеговано адвокатам. Чи має громадянин залучати адвоката до подання конституційної скарги? Чи розповсюджуватиметься на таких скаржників дія безоплатної правової допомоги?
- Суб’єктами права на конституційну скаргу мають бути визначені такі ж особи, які є суб’єктами права на конституційне звернення відповідно до закону про КСУ, а саме: громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи.
Конституційна скарга є досить складним юридичним конституційно-правовим правозахисним інститутом, у зв’язку з чим бажано, щоб громадянам було надано право користуватися кваліфікованою допомогою адвоката, у тому числі на безоплатній основі.
- Чим відрізняється процес розгляду конституційної скарги від вже звичних судових процесів? Чи буде він змагальним? Чи матиме змогу скаржник надавати докази порушення своїх прав та які це мають бути докази?
- Конституційне провадження взагалі та за конституційною скаргою зокрема є відмінними від звичайного судочинства.
Відповідно до ст. 4 закону про КСУ, у своїй діяльності Суд керується принципами верховенства права, незалежності, колегіальності, рівноправності суддів, гласності, повного і всебічного розгляду справ та обґрунтованості прийнятих ним рішень. У той же час, він керується й іншими процесуальними принципами, зокрема змагальності, який властивий, насамперед, для цивільного процесу. У конституційному провадженні цей принцип проявляється, наприклад, у тому, що відповідно до закону про КСУ, сторони мають право надавати письмові матеріали та документи для підтвердження своєї позиції, а якщо проводиться усна форма слухання справи, то сторони висловлюють свої позиції та надають додаткові матеріали для їх підтвердження.
- Хто представлятиме сторону відповідача? Чи не призведе впровадження цього інституту до необхідності створення нової організаційної структури у Верховній Раді України?
- Закон про КСУ не передбачає позивачів та відповідачів у конституційному проваджені. Цей закон та Регламент КСУ визначають сторони та учасників конституційного провадження.
У справах щодо конституційності законів та інших правових актів ВРУ її позицію як органу законодавчої влади та сторони конституційного провадження представляє постійний представник ВРУ у КС.
- Які позитивні наслідки матиме рішення КС для заявника? Чи повинен закон, визнаний неконституційним, вважатися таким, що не має сили? Або ж цьому має передувати якась парламентська процедура?
- У ст. 152 Конституції України, зокрема, передбачено, якщо КСУ у справі прийме рішення, у якому визнає закон неконституційним, останній втрачає чинність.
Позитивним наслідком такого рішення КСУ для заявника буде те, що ця особа, відповідно до положень адміністративного, господарського, кримінального та цивільного процесуальних кодексів, має право на перегляд судових рішень за нововиявленими обставинами, однією з яких є встановлена КСУ неконституційність закону.
Стосовно застосування зазначеної Вами парламентської процедури у конституційному провадженні за конституційною скаргою, то відповідь на це питання є прерогативою закону.
- Які наслідки наставатимуть для осіб, які не брали участі у процесі, однак права яких були порушені неконституційним законом? Чи відновлюватимуться права таких осіб?
- Оскільки конституційна скарга, у разі її запровадження, буде новим інститутом, то питання поновлення прав тих осіб, які не брали участі у конституційному провадженні, може вирішити законодавець.