Створений у першій рік незалежності держави, Антимонопольний комітет України фактично відразу став одним з ключових гравців у справі роздержавлення та демонополізації національної економіки. Хто був ідеологом створення АМКУ? Якими були перші кроки до лібералізації економіки? З якими труднощами довелося стикнутися першому складу Комітету? Про все це та про роль Антимонопольного комітету України у процесі приватизації в перші роки незалежності ми говорили з першим головою Антимонопольного комітету України Олександром ЗАВАДОЮ.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
— Перший антимонопольний закон, прийнятий Верховною Радою України в лютому 1992 р., приймався у час, коли українська економіка була суцільно плановою та далекою від економічної конкуренції. Чому виникла потреба у створенні незалежного конкурентного відомства?
— На 1992 р. українська економіка була не тільки плановою, а й суцільно монополізованою. Кожне міністерство було величезним конгломератом, часто міжгалузевим. Такі конгломерати через холдинги та субхолдинги (якими виступали головні та територіальні управління міністерств) здійснювали повний контроль та управління сферою виробництва і продажу товарів, а також надання послуг у всій державі. З прийняттям перших законів з лібералізації економіки підприємства мали діяти вже в умовах вільного ринку, проте стара управлінська вертикаль лишилася плановою й відразу перетворилась на суцільну монополію. Подальша інфляція у 10 000% сталась не в останню чергу через розкручування цін державними монополіями. І роль держави мала змінитись з гравця ринку на арбітра-суддю, що забезпечує сталий розвиток інститутів приватної власності та конкуренції. Саме такі обставини обґрунтували появу незалежного державного органу захисту конкуренції.
— Хто виступив ідейним натхненником створення в Україні Антимонопольного комітету?
— Це була група людей, які не просто займали вищі державні посади, а ще й розуміли важливість впровадження інститутів приватної власності і конкуренції для розбудови ринкової економіки. У Верховній Раді України (далі — ВРУ, парламент) цим опікувався Комітет з економічної реформи, головою якого був Володимир Пилипчук, а секретарем Олександр Барабаш. Більша частина роботи із запуску Антимонопольного комітету України (далі — АМКУ, Комітет) була зроблена саме там. Надалі до цього процесу доєднався Володимир Лановий, котрий з березня 1992 р. обійняв посаду міністра з роздержавлення власності та розвитку підприємництва, а згодом — і міністра економіки, ставши, по суті, першим реформатором у досить консервативному Кабміні. Але вирішальну роль відіграв тодішній спікер парламенту Іван Плющ. Без його підтримки багато позитивних процесів застрягли б у стінах комітетів ВРУ чи уряду. Не можу не згадати і відділ з роздержавлення власності та розвитку підприємництва апарату КМУ, який став першим підрозділом у системі виконавчої влади, що опікувався питаннями економічної реформи, під керівництвом Богдана Будзана. Власне, з посади керівника сектору з питань приватизації цього відділу я й прийшов у АМКУ. Надалі всі конкуренційні закони вже писались АМКУ після мого призначення у жовтні 1992 р. головою відомства.
— З чого почалась Ваша робота на посаді голови АМКУ?
— Зараз це здається дивним, але робота Комітету почалася з маленької кімнатки, яку надав нам у користування Фонд державного майна України, а також пачки паперу та друкарської машинки «Ятрань», на якій друкувались перші документи Комітету. З 2 по 23 грудня 1992 р., коли був сформований склад Комітету та почалася його повноцінна діяльність, Комітет контролював кожне рішення уряду (який, до того ж, у цей час виконував і повноваження парламенту в частині прийняття декретів, що мали статус законів) на наявність монопольних ризиків чи переваг для окремих суб’єктів господарювання. Намагання проштовхнути преференції для тих чи інших підприємств були ледь не щодня, але завдяки роботі АМКУ вони просто знімалися з розгляду. Це допомогло вже на самому початку створити більш сприятливе правове середовище для розвитку конкуренції.
— Якими були перші роки роботи Комітету та шлях його становлення в якості незалежного регулятора конкуренції в країні?
— З самого початку незалежність АМКУ була забезпечена тим, що відповідно до Закону України «Про обмеження монополізму та захист від недобросовісної конкуренції у підприємницькій діяльності» (далі — Закон), голову та 10 державних уповноважених призначала на посади ВРУ. Ми не входили до структури виконавчих органів влади чи президентської гілки. Про це свідчить навіть той факт, що обравши мене головою Комітету, ВРУ ще не розуміла, яким чином мені та першим працівникам Комітету сплачувати заробітну плату, бо для парламенту Комітет був тільки підзвітний, а кабмінівські штатні розклади на нас не поширювались.
Спочатку для запуску Комітету необхідно було відповідно до Закону розробити положення про АМКУ (далі — Положення) і сформувати склад державних уповноважених. Формально порушивши Закон, замість Положення ми розробили проєкт закону «Про Антимонопольний комітет України» з метою правового забезпечення статусу Комітету як незалежного органу. Це створювало запобіжник від внесення численних змін щодо повноважень АМКУ більшістю народних депутатів, адже зміни до закону має підписати ще й Президент України. На щастя, той склад ВРУ більше орієнтувався на результат, аніж сліпо слідував букві закону, тому підтримав закон 26 листопада 1993 р.
Через місяць після цього був обраний перший склад з 10 державних уповноважених. Таким чином орган перетворився на колегіальний. Важливий той факт, що кандидатами на посади державних уповноважених стали багато хто з керівників підрозділів Комітету, які розпочали роботу з моменту мого призначення головою. За рік вони змогли пройти певну адаптацію та мали чітке розуміння своєї місії та завдань конкурентного відомства. Також перший склад Комітету формувався мною, виходячи з розуміння того, які повноваження покладені на АМКУ. Ці повноваження знаходяться на перетині правових питань і економічних, оскільки конкуренція — це економічна категорія, а інструменти її захисту є правовими. Тобто ми мали виявляти порушення, притягувати до відповідальності, приймати правові рішення. Тому дуже важливо було знайти правильну комбінацію аналітиків, науковців, правників і людей, які мають досвід роботи в правоохоронних органах та судах. Цей симбіоз мав убезпечити Комітет від прийняття деструктивних рішень, які можуть бути шкідливі для чесного підприємництва. Важливо зазначити, що коли формувався список кандидатів, до мене жодного разу не зателефонували з пропозиціями «кумів», «сватів» чи помічників когось з народних депутатів, урядових чи президентських структур. Навпаки, я сам звертався до людей, яких знав як відданих справі реформ фахівців, за допомогою. Це свідчить про певну атмосферу тодішніх процесів.
Паралельно з розробкою законопроєкту «Про Антимонопольний комітет України» був розроблений проєкт державної програми демонополізації економіки та розвитку конкуренції (далі — Програма) на 1993–1995 рр., схвалений парламентом 21 грудня 1993 р. Це було важливо, адже без цілеспрямованої державної політики економіка не могла сама по собі й відразу стати повноцінно ринковою. Це забезпечило становлення системи захисту конкуренції, що дозволило за часи каденції першого складу Комітету довести частку конкурентних ринків до понад 50% ВВП.
— Які труднощі становлення Комітету залишились за лаштунками та невідомі широкому загалу?
— Одним з найперших викликів стала побудова системи органів АМКУ, адже на той час монополізованими були не тільки загальнодержавні ринки, а й соціально значущі регіональні та місцеві. Тому за короткий час було створено 27 територіальних відділень. На хвилі загальнонаціонального піднесення після здобуття незалежності вдалося відібрати на посади керівників цих відділень, як і загалом на всі посади в АМКУ, професійних та доброчесних людей, які не просто виконували формальні службові обов’язки, а без перебільшення «захворіли» ідеєю розбудови конкуренції. Вважаю, що саме самовіддана та професійна робота команди першого призову стала запорукою вагомих результатів діяльності АМКУ.
Не менш важливою на старті була побудова системи демонополізації економіки відповідно до державної програми. За короткий час був затверджений урядовий план з демонополізації та на його виконання — обласні та районні. Щоб ці документи не залишилися на папері, для координації були створені Державна комісія з демонополізації на чолі з віце-прем’єр-міністром та обласні й районні комісії. У різний час Державну комісію очолювали Віктор Пинзеник та Сергій Тігіпко. Чи не найбільшим викликом для АМКУ та всієї системи демонополізації було запобігання приватизації цілісних майнових комплексів штучних монопольних утворень, які були об’єднані за управлінським принципом чи територіальним.
До прикладу, були намагання приватизувати не окремі будівельні підприємства, а цілий комплекс таких підприємств області, району чи навіть галузі через приватизацію разом з управлінською надбудовою. Але завдяки тому, що політика демонополізації стала державною та була затверджена на найвищому рівні, її опоненти не мали підтримки. Таким чином була створена система демонополізації та розвитку конкуренції, що охоплювала всю країну та включала правові, методологічні та організаційні засади. Уся робота регулярно висвітлювалася в ЗМІ — як загальнодержавних, так і місцевих, тому й про проблеми говорилося відкрито. Хіба що мова йде про якусь кулуарщину, адже від багатьох рішень АМКУ тоді були не в захваті і урядові керівники, й інші особи у владі чи бізнесі, що намагалися провернути якісь монопольні оборудки. Були навіть такі рішення, на які скаржились до РНБО. Проте тодішній Президент України Леонід Кучма чудово розумів важливість розвитку конкуренції для розвитку країни.
— Яка роль Антимонопольного комітету України в процесі приватизації у перші роки незалежності?
— АМКУ давав згоду на приватизацію об’єкта фактично двічі. Перший раз — коли об’єкт виставлявся на приватизацію через демонополізацію, і другий — коли приходив покупець. Тут ми вже дивилися, чи не буде через таке придбання створена нова монополія. Таким чином, через процес приватизації фактично забезпечувався процес демонополізації. У той час це було легше, адже основні об’єкти були державними, а фінансово-промислових груп, що могли б створити монополію, тоді ще не було. У другій половині 90-х рр. ми вже посилили контроль за приватизацією та вимагали від покупців об’єктів розкривати офшори та кінцевих бенефіціарів.
— У США Федеральна торгова Комісія (далі — ФТК) є досить грізним органом, її санкції та розслідування викликають острах у картелів та монополістів. Чому за роки незалежності АМКУ так і не став аналогом ФТК за рівнем впливу на економічну конкуренцію?
— Чи все так ідеально з конкуренцією в США? Напевне, ні. Адміністративно-державна структура США складніша, кількість дозволів і ліцензій у окремих штатах досягала в період створення АМКУ 900. Україні, звичайно, ще треба прагнути до такого рівня економічної конкуренції, як там, але з точки зору можливостей для конкуренції наша економіка більш лібералізована. Питання в тому, що наша проблема не в рівні конкуренції, а в рівні тіньової економіки й корупції, яка конкуренцію спотворює. Безумовно, частину тіньової економіки складають олігархічні групи, які, не вірячи у стабільність та рівність правил гри, справедливе судочинство, виводять капітали за кордон, а потім вже інвестують їх в Україну під захистом європейського права. Та тим не менше, АМКУ нічим не поступається ФТК за рівнем повноважень. Зараз штрафи, які накладає Комітет, досить великі, сягають мільярдів гривень, і бізнес їх дійсно боїться. Проте чи довіряє суспільство АМКУ та чи вважає його рішення справедливими та політично і бізнесово неупередженими? Напевне, небагато сьогодні знайдеться тих, хто дасть ствердну відповідь на ці питання. Якщо на початку запуску Комітету організованих економічних, фінансових, кримінальних та інших груп ще або вже не існувало, і впливати на відбір кадрів не було кому, то зараз складно знайти професійну людину, яка не працювала б у тій чи іншій бізнес-структурі або не мала б відношення до тієї чи іншої політичної партії чи не була б позбавлена самостійності у прийнятті рішень у інший спосіб. Ми повинні знайти альтернативні механізми, які дозволили б формувати склади незалежних регуляторів, серед яких і АМКУ, саме з числа політично та бізнесово нейтральних, доброчесних та професійних людей. Як це зробити? Для цього, наприклад, у мене є відпрацьований проєкт змін до Конституції, який має дати старт таким процесам.
— Чого саме мають торкнутись зміни?
— Багато років тому я запропонував модель, коли для незалежних регуляторів, таких як АМКУ, НБУ, НКРЕКП, НКЦПФР, НКРЗІ та інші, має бути створена система добору кадрів, проведення конкурсів на заняття посад і перевірки рівня їх кваліфікації та доброчесності перед призначенням. Здійснювати це має Вища адміністративна рада — орган, структура та повноваження якого аналогічні до Вищої ради правосуддя. Нині близько 100 осіб займають вищі посади у таких регуляторах, тому має бути відповідний добір і контроль. Але це має бути не політичний контроль, адже важливим є досягнення політичної нейтральності конкурсантів. Політична заангажованість призводить до того, що з кожною зміною Президента фактично відразу міняється склад Комітету та інших регуляторів незалежно від компетенцій та професіоналізму їх співробітників. Не можна покладати такі повноваження і на уряд, адже він є гравцем на ринках як клієнт або власник державних підприємств. Тому й виникає потреба внесення до Конституції України норми, що вищі посадові особи незалежних регуляторів мають призначатися незалежним органом, а не політичними інституціями. І тоді система почне правильно функціонувати. Наразі діюча система апріорі неправильна, адже це ілюзія, що політичний орган може призначити політично незаангажовану людину.
— Дивлячись на роботу Комітету крізь роки, скажіть, чи була, на Вашу думку, повністю реалізована первинна концепція діяльності конкурентного відомства в Україні?
— Незважаючи на всі проблеми і недоліки, моя відповідь — так. Сьогодні у більшості суб’єктів господарювання вже є чітке розуміння того, що вони можуть робити, а що ні. Це я кажу як людина, яка вже майже 20 років у бізнесі. Згадати хоча б рішення АМКУ у справі меблярів, коли фактично була картельна змова у меблевому концерні, поставки й ціни узгоджувались між його членами. А ще ж була перша антикартельна справа АМКУ першого складу (ще в минулому сторіччі) з фіксації цін на виготовлення фотографій та проявлення плівок. Усі суди з оскарження цих рішень були програні, а штрафи Комітету сплачені. Ці та інші відомі справи стають дорожніми вказівниками, за якими має рухатись добросовісний бізнес. Звичайно, наразі суспільні настрої є критичними до політичної та фінансової незалежності регуляторів, їх здатності діяти поза впливом фінансово-промислових груп. Але існування такої «корозії» не обов’язково свідчить про те, що сам механізм не працює. Міст Патона, приміром, теж з часом не уникає корозії, але важливо, щоб цей процес був вчасно зупинений. Процедура добору керівництва Комітету, як і інших незалежних регуляторів, дійсно потребує змін, і про це вже було сказано. Та все ж інституція існує, система забезпечення конкуренції працює, практики юридичних компаній працюють для потреб бізнесу, а в системі господарських судів є судді, котрі розглядають профільні справи. Певним процесам дійсно бракує прозорості, але позитив усе ж переважає. Шкода, правда, що декілька років тому було ліквідовано громадську раду при АМКУ, яка могла б як висловити критику щодо окремих процесів у Комітеті, так і запропонувати напрацьовані рішення та проєкти документів, що позитивно вплинуть на подальшу роботу відомства, не в індивідуальному порядку, а від імені всієї бізнес-спільноти.
— Яким Ви бачите майбутнє АМКУ в наступні 5–10 років?
— Це буде залежати від кількості людей у парламенті та в інших державних інституціях, які будуть підтримувати реальну незалежність Комітету і відповідальність його членів. Ми любимо говорити про незалежність АМКУ чи регуляторів, але мало хто говорить про необхідність належної відповідальності членів цих органів. Незалежність нерозривно поєднана з відповідальністю. Треба покладатись на інституції і на процедури. Якщо у ВРУ знайдеться конституційна більшість, яка підтримає необхідні зміни, і Президент України їх підтримає, то Комітет буде дійсно криголамом у царині розвитку економічної конкуренції. Якщо ж ні, то буде так, як є зараз, розвиток і стагнація будуть почергово мінятися місцями.