Мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення передбачений п. 14, 15 Перехідних положень Земельного кодексу України та діє з дати його прийняття. Чинна редакція передбачає, зокрема, щодо набрання чинності законом про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше ніж 01.01.2019 р., не допускається:
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
• купівля-продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності, крім їх вилучення (викупу) для суспільних потреб;
• купівля-продаж або іншим способом відчуження земельних ділянок і зміна цільового призначення (використання) земельних ділянок, які перебувають у власності громадян та юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених у натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, а також земельних часток (паїв), крім передачі їх у спадщину, обміну земельної ділянки на іншу земельну ділянку відповідно до закону та вилучення (викупу) земельних ділянок для суспільних потреб, а також крім зміни цільового призначення (використання) земельних ділянок з метою їх надання інвесторам – учасникам угод про розподіл продукції для здійснення діяльності за такими угодами.
Редакція зазначених пунктів неодноразово змінювалася, але завжди передбачала заборону продажу земель сільськогосподарського призначення. До того ж усі такі зміни продовжували строк дії мораторію.
Водночас на практиці завжди знаходилися механізми обходу мораторію. Наприклад, до 2006 р. відчуження земельних ділянок здійснювалося шляхом видачі власником довіреності покупцеві, в якій останньому надавалося право розпорядження земельною ділянкою. Крім того, укладалися угоди на відчуження земельних ділянок у майбутньому (з моменту скасування мораторію). Цю практику було припинено у 2006 р. у зв’язку з внесенням відповідних змін до Земельного кодексу України.
Після внесення зазначених змін найбільш розповсюдженою стала практика укладання договорів оренди земельних ділянок. Останнім часом набула поширення практика укладання договорів емфітевзису строком на 100-200 років з одночасним складанням заповіту та виданням від власника довіреності на управління земельною ділянкою.
Протягом усього часу існування мораторію щодо доцільності його існування точилися гострі дискусії. Були навіть здійснені спроби його оскарження в Європейському суді з прав людини. Зокрема, 22.05.2018 р. Європейський суд з прав людини прийняв рішення у справі «Зеленчук і Цицюра проти України», в якому зазначив, що існування мораторію порушує справедливий баланс між загальними інтересами суспільства та правами власності заявників.
Суд також зазначив, що Україна повинна прийняти заходи для забезпечення справедливого балансу між інтересами власників земельних ділянок сільськогосподарського призначення та загальними інтересами суспільства відповідно до принципів захисту прав власності, що містяться у Конвенції з прав людини. При цьому суд вказав, що рішення суду не має тлумачитися таким чином, що необмежений ринок сільськогосподарської землі повинен бути введений негайно, а держава Україна повинна самостійно визначити заходи для виконання обов’язків за рішенням суду. Таким чином, станом на сьогодні ситуація з мораторієм фактично не змінилася, незважаючи навіть на те, що Європейський суд з прав людини відзначив існування дисбалансу між приватними та суспільними інтересами.
To be
Противники вільного продажу землі зазначають, що зняття мораторію може призвести до позбавлення значної кількості громадян України прав власності на землю, а також до концентрації значних земельних ресурсів у руках незначної кількості великих землевласників, якими можуть виявитися іноземні особи.
Одним з основних ризиків вони вважають те, що земельні ділянки в умовах фактичної відсутності кредитування можуть бути викуплені іноземними особами. Земельним кодексом України встановлена заборона на володіння іноземними особами (як фізичними, так і юридичними) на праві власності земельними ділянками сільськогосподарського призначення. Однак цю заборону можна обійти шляхом створення іноземними особами українських юридичних осіб (низки українських юридичних осіб), які будуть володіти на праві власності такими земельними ділянками, що забезпечить формальне дотримання законодавчих обмежень, тоді як кінцевим бенефіціаром буде іноземна юридична чи фізична особа.
Також слід брати до уваги той факт, що в сучасних умовах низької платоспроможності населення, відсутності кредитування та невисокої орендної плати ціна на земельні ділянки, незважаючи на їхню цінність, може виявитися заниженою. За прогнозами Всесвітнього банку, після зняття мораторію ціни продажу землі виростуть до 3-3,5 тис. доларів за гектар, у порівнянні з 1-1,5 тис. доларів, що діють сьогодні. Однак навіть ціна у 3-3,5 тис. доларів буде приблизно у 3 рази меншою, наприклад, ніж ціна землі у Польщі та навіть у Болгарії.
Крім зазначених вище обґрунтувань збереження мораторію, слід підкреслити, що зняття мораторію обумовлено прийняттям закону України про обіг земель сільськогосподарського призначення. Законодавці приймали декілька спроб внесення на розгляд Верховної Ради проектів зазначеного закону, але станом на сьогодні такий закон ще не прийнятий.
Останню спробу було здійснено у вересні 2017 р., коли за авторством народних депутатів О. Мушак, С. Хлань, В. Ар'єва, Г. Шверк, О. Дехтярчука, А. Тетерука, Ю. Берези, А. Геращенка, О. Черненка був внесений відповідний проект закону України «Про ринок земель», який спробував врегулювати питання обігу сільськогосподарських земель в Україні. Проектом закону передбачається продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної та комунальної власності із земель запасу, на яких не розташовані будівлі, споруди та інші об’єкти нерухомого майна, виключно на аукціоні. Таким чином, відповідно до зазначеного проекту закону, єдиним критерієм для продажу земельної ділянки є її ціна. Крім того, законопроект не встановлює вимог до осіб, які можуть бути покупцями земельних ділянок, тому до покупців застосовуватимуться вимоги, встановлені Земельним кодексом. Зокрема, покупцями земельних ділянок сільськогосподарського призначення для ведення товарного сільськогосподарського виробництва можуть бути громадяни України, які мають сільськогосподарську освіту або досвід роботи у сільському господарстві чи займаються веденням товарного сільськогосподарського виробництва, а також юридичні особи України, установчими документами яких передбачено ведення сільськогосподарського виробництва.
Однак, на нашу думку, зазначений односторонній підхід до такого стратегічного активу як земля не є виправданим, оскільки з позиції збереження якісних можливостей земельної ділянки та ефективності її використання необхідно керуватися більшим набором критеріїв. В іноземних країнах у більшості випадків земельні ділянки сільськогосподарського призначення можуть купувати особи лише після отримання відповідного дозволу спеціального державного органу (наприклад, у таких країнах як Австрія, Франція, Німеччина, Угорщина, Швеція та ін.), а також особи, які мають досвід роботи у сільському господарстві. В деяких країнах особи, які мають досвід роботи у сільському господарстві, мають переважне право на купівлю сільськогосподарських земельних ділянок. Зазначений підхід застосовується в таких країнах як Австрія, Угорщина, Польща. В Україні зазначені вимоги встановлені лише для фізичних осіб, тоді як юридичним особам достатньо у статуті передбачити відповідний вид діяльності.
Запропонований проект закону, так само як і Земельний кодекс, не передбачає можливості припинення права власності на земельні ділянки у разі невикористання їх за цільовим призначенням. Таким чином, не можна виключати, що у разі прийняття закону в запропонованій редакції земля може використовуватися як спекулятивний актив та простоювати без використання. Крім того, проектом закону не передбачена можливість позбавлення права власності у разі порушення екологічних вимог та погіршення корисних властивостей земельної ділянки. Відсутність такої можливості може мати негативні наслідки, а саме погіршення якості землі. Ця проблема є достатньо актуальною з огляду на те, що у процесі вирощування сільськогосподарських культур в Україні відбувається недотримання норм сівозміни та використовуються досить суперечливі засоби захисту рослин (наприклад, пестициди на основі гліфосату).
Станом на сьогодні також готується новий проект закону щодо обігу земель сільськогосподарського призначення. В публічному доступі ще немає тексту цього законопроекту, але можливо, в новому законопроекті його розробники підійдуть до питань земельного ринку більш комплексно та розроблять механізми запобігання погіршенню якості землі.
Not to be
Прихильники зняття мораторію наполягають на тому, що власники сільськогосподарської землі повинні мати право розпоряджатися належними їм земельними ділянками, а також на тому, що існування мораторію на продаж земельних ділянок сільськогосподарського виробництва обмежує конституційні права селян, оскільки позбавляє їх можливості розпоряджатися своєю власністю. Водночас неможливість розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського виробництва та, як наслідок, надання їх в іпотеку також унеможливлює кредитування сільгоспвиробників під заставу землі, внаслідок чого відсутність коштів гальмує розвиток малих сільськогосподарських товаровиробників.
Також слід зазначити, що ситуація, яка наразі склалася, не надає власникам земельних ділянок повноцінного захисту їхніх прав. На нашу думку, чинне законодавство більшою мірою захищає орендарів, ніж орендодавців. Наприклад, власники земельних ділянок у більшості випадків зацікавлені в укладенні договорів на короткий термін, тоді як орендарі зацікавлені в укладенні договорів оренди на довший термін. З метою захисту орендарів у 2015 р. в Закон України «Про оренду землі» були внесені зміни, згідно з якими мінімальний строк договору оренди землі було збільшено з 5 до 7 років.
Водночас варто брати до уваги, що відсутність права власності на земельні ділянки та короткі строки оренди землі спричиняють незацікавленість орендарів у її покращенні або збереженні її якості. До того ж у 2015 р. із Закону України «Про оренду землі» були вилучені положення, що зобов’язували осіб, які використовують земельні ділянки для товарного сільськогосподарського виробництва, розробляти й затверджувати проекти землеустрою, що забезпечували еколого-економічне обґрунтування сівозміни та влаштування угідь, а також передбачали заходи щодо охорони земель. Крім того, був значно зменшений перелік істотних умов договорів оренди землі, що також можна трактувати як зміну законодавства з метою захисту прав орендарів. Таким чином, законодавство поступово пом’якшувало норми щодо зобов’язань орендарів та позбавляло орендодавців механізмів впливу й контролю за діями орендарів.
Водночас існування мораторію не повністю влаштовує великі компанії, що займаються вирощуванням сільгосппродукції, оскільки вони мають потребу в значних земельних угіддях. Питання концентрації земельних угідь вирішується шляхом укладення договорів оренди земельних ділянок та земельних часток (паїв). При цьому їхні власники, як правило, більш зацікавлені в укладенні договорів оренди на короткий строк, що змушує орендарів достатньо часто їх переукладати.
У зв’язку з цим великі сільськогосподарські виробники наразі почали застосовувати такий інструмент як емфітевзис, тобто право користування чужою земельною ділянкою для сільськогосподарських потреб. Насамперед, перевага цього інструменту перед орендою полягає в тому, що законодавство не обмежує строк договорів емфітевзису, за винятком земельних ділянок державної та комунальної власності, договори емфітевзису яких можуть укладатися строком до 50 років. За договором емфітевзису землекористувач має право відчужувати право користування земельною ділянкою та вносити його до статутного фонду третьої особи. На відміну від права оренди за договором емфітевзису, право користування земельною ділянкою може бути передано іншій особі без отримання попередньої згоди землевласника. Таким чином, після укладення договору емфітевзису (у разі його укладення на значний термін) землевласник фактично втрачає можливість впливати на подальшу долю земельної ділянки, але залишається її формальним власником.
Замість висновку
Таким чином, незважаючи на те, що мораторій в нинішньому вигляді навряд чи можна вважати введеним задля захисту землевласників, в сучасних умовах відсутності чіткого регулювання ринку землі зняття мораторію на продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення не є доцільним. Передусім, зняття мораторію потребує чіткого розуміння того, яким чином працюватиме ринок. Окрім того, слід встановити додаткові критерії (на додаток до ціни) для визначення осіб, які зможуть бути покупцями земельних ділянок, а також розробити механізми контролю, які дозволяли б запобігти невикористанню земельних ділянок за цільовим призначенням, «простоюванню» земельних ділянок та погіршенню їх якості.