Тематика позовів прокуратури в інтересах держави завжди була актуальною та мала низку практичних проблем. Протягом 2022–2024 років ця категорія спорів набула ще більшої актуальності у зв’язку зі зміною судової практики та підходів, зокрема щодо негаторних позовів по окремих категоріях земельних ділянок.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Наразі можемо спостерігати, що цій тематиці присвячено чималу кількість професійних заходів (круглих столів, вебінарів) як за участю Верховного Суду (ВС), так і адвокатів, прокурорів. Окрім цього, у Верховній Раді створено робочу групу щодо опрацювання законопроєктів, спрямованих на удосконалення механізму захисту права власності добросовісного набувача. Водночас проблеми, які виникають на практиці у цій категорії спорів, не розв'язуються, й судова практика не завжди може дати чітку відповідь на них.
Основні проблеми
Механізм, створений державою, за яким уповноважені органи здійснюють розпорядження земельними ділянками, не завжди є ефективним і до кінця досконалим. Усі проблеми з містобудівною документацією, проєктною документацією на землю, картографічною документацією та документацією, що стосується земель лісового фонду, в подальшому створюють загрозу для потенційного власника чи інвестора після набуття земельної ділянки втратити цей актив у зв’язку з порушеннями, які були допущені саме державою чи органом держвлади. Виправлення цих помилок покладено на органи прокуратури, які мають повноваження вчиняти дії, спрямовані на захист інтересів держави, саме у випадках «незаконного» вибуття землі. Нерідко такий захист може здійснюватися після 10 років володіння та користування землею, декількох продажів землі та будівництва нерухомості на ній. У результаті чого власник землі, який досить часто є добросовісним, втрачає свої активи без будь-якої компенсації.
Тому однією із перших глобальних проблем, які слід виокремити, є те, що держава в особі уповноважених органів не до кінця володіє інформацією про стан своїх активів, їхній статус, наявність заборон та обмежень, що нерідко призводить до відведення земельних ділянок із порушеннями. Це ми можемо спостерігати у справах щодо відведення земель водного та лісового фонду. Реформа децентралізації та земельна реформа були спрямовані на покращення цих процесів, але загалом призвела до фактичної зміни розпорядника (власника) землі, який ці проблеми не розв’язав. Одним із механізмів подолання цієї проблеми може бути чітко регламентована відповідальність посадових осіб, розпорядника землі за відведення земельних ділянок із порушеннями та без достатньої перевірки чи правової експертизи.
Значна кількість земельних спорів пов’язана із землями водного, лісового, історико-культурного та природо-заповідного фондів. Судова практика по цій категорії спорів є сформованою та у деяких випадках сталою. Однак це не завжди є перешкодою для органів прокуратури звертатися до суду та захищати як інтереси держави, так і органів місцевого самоврядування. І вже на стадії розгляду справи судом починають виникати проблеми, які описані вище, та певні процесуальні аспекти.
На що слід звернути увагу: наявність у прокуратури підстав для представництва держави, способи захисту, які обрані у певній категорії справ, та строки позовної давності.
Повноваження прокуратури на представництво інтересів держави є безумовними, за винятками, що прямо визначені законодавством. Процесуальний закон вимагає, щоб прокурор, який звертається до суду, обґрунтував підстави звернення та зазначив, у чому полягає порушення чи загроза порушення інтересів держави. На практиці суди, відкриваючи провадження у справі, не звертають на це достатньої уваги, а починають досліджувати ці обставини вже під час розгляду справи, якщо інша сторона на цьому акцентує свою увагу.
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
− якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
− у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий — відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться. У першому прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб’єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
ВС звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб’єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб’єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд — перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб’єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду (Постанова ВС КГС від 5 грудня 2018 року у справі №923/129/17).
У п. 70 Постанови ВП ВС від 20 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц Суд зазначає, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.
Слід зазначити, що така підстава, як відсутність органу, який має здійснювати захист інтересів держави, стала певним видом зловживання з боку органів прокуратури, коли такий орган визначається відповідачем у справі. На це зі свого боку звернув увагу ВС КГС у справі №925/1138/18 і своєю ухвалою від 7 вересня 2023 року спрямував справу на розгляд ВП ВС. 11 червня 2024 року у межах цієї справи ВП ВС було ухвалено постанову (повний текст наразі відсутній), якою справу було направлено на розгляд до суду апеляційної інстанції.
Іншою складовою звернення прокурора до суду є виконання положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо повідомлення органу перед зверненням до суду. Детально процедура такого повідомлення описана у судовій практиці. Так, у Постанові ВП ВС від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18 Суд надав відповіді на такі запитання (з метою єдності правозастосовної практики): «…чи зобов'язаний прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі, окрім обґрунтування сутності порушень інтересів держави та необхідності їх захисту, обґрунтовувати також визначені законом підстави для звернення до суду прокурора шляхом:
• додання до позовної заяви суду доказів, які підтверджують, що захист законних інтересів держави не здійснюється, зокрема доказів здійснення передбачених законом дій щодо порушення прокурором відповідного провадження у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурором;
• обґрунтування та доведення суду причин, через які захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (чи достатньо у такому разі самого лише посилання в позовній заяві прокурора на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття позову прокурора до розгляду)».
За наслідками розгляду цієї справи Верховний Суд сформував висновок, відповідно до якого прокурор перед зверненням до суду, має повідомити компетентний орган у спірних правовідносинах про виявлене порушення та надати йому розумний строк для реагування на стверджуване порушення, зокрема шляхом подання відповідного позову. Якщо у вказаний строк відповідний орган не реагує, тоді у прокурора з’являються підстави для подання відповідного позову. Якщо цей порядок порушено, то це є підставою для залишення позову без розгляду. Як відбувається на практиці: прокурор повідомляє орган про те, що буде подано позов у його інтересах і одночасно із повідомленням подає позовну заяву або ж лист із вимогою надати інформацію, чи звертався такий орган самостійно до суду, отримує лист-відповідь, що ні або про відсутність коштів для оплати судового збору або інші причини й на підставі такої відповіді ініціює позовну заяву. З урахуванням аналізу чинного законодавства та судової практики з цього питання у таких ситуаціях підстави для представництва відсутні, й положення ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» не дотримані, але суди першої інстанції не завжди приділяють цьому увагу і формально підходять до розв’язання цього питання. Аналогічна позиція сформована ВП ВС у Постанові від 18 січня 2023 року у справі №488/2807/17.
Представництво органів місцевого самоврядування
Тут слід зазначити про те, що прокуратура може представляти такі органи, але не у всіх випадках, як це досить часто буває на практиці. Оскільки поняття «інтереси держави» є оціночним, то така певна правова невизначеність створює багато можливостей для ототожнення інтересів держави з інтересами громади. Так, у Постанові ВП ВС від 15 вересня 2020 року у справі №469/1044/17 Суд зазначає: «за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду…». У таких випадках звернення прокурора є цілком виправданим, але це не створює автоматичної презумпції на звернення прокуратури в особі органу місцевого самоврядування у всіх випадках.
У питаннях застосування органами прокуратури способів захисту також не все так однозначно. Радше судова практика є сталою та сформованою, але прокуратура шукає різні шляхи для її неврахування або обрання «нових» підходів. Йдеться про використання негаторного та віндикаційного позовів. Перевагою негаторного позову є те, що строки позовної давності на такі позови не поширюються, а тому прокуратура намагається використовувати такий спосіб захисту практично у всіх категоріях спору, вважаючи його належним та ефективним.
Якщо ми говоримо про землі водного, природо-заповідного фондів, то так, у цьому випадку має бути негаторний позов (постанови ВП ВС від 28 вересня 2022 року у справі №483/448/20, від 28 листопада 2018 року у справі №504/2864/13-ц, від 20 червня 2023 року у справі №554/10517/16-ц).
Однак із землями лісового фонду зовсім інша ситуація та й правове регулювання. Але прокуратура щодо земель лісового фонду звертається до суду саме із вимогами негаторного характеру, намагаючись уникнути застосування строків позовної давності. Так, у постановах ВП ВС від 23 листопада 2021 року у справі №359/3373/16-ц, КЦС ВС від 10 квітня 2024 року у справі №369/4557/22 Верховний Суд вкотре наголошує, що при захисті прав на землі лісового фонду належним та ефективним способом є саме віндикаційний позов, а не нагаторний.
Одним із важливих аспектів у спорах щодо земель лісового фонду є застосування строків позовної давності, їх обрахунку та початку дії для прокуратури. Наразі ми спостерігаємо певні зміни у судовій практиці, але можемо виокремити загальні постулати, які є незмінними.
Постанова ВП ВС від 17 жовтня 2018 року у справі №362/44/17: «… у передбачених законом випадках у разі порушення або загрози порушення інтересів держави з позовом до суду звертається прокурор від імені органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, позовну давність слід обчислювати з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах».
Постанова у складі колегії першої судової палати КЦС ВС від 30 травня 2018 року у справі №367/762/15-ц (щодо представництва КМ України): «державі в особі Кабінету Міністрів України та утвореним ним органам, які мали повноваження щодо розпорядження землями державної власності та контролю за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України, було і могло бути відомо про порушення права власності держави на землю з часу вчинення цього порушення».
Також хочемо згадати Постанову ВП ВС від 18 січня 2023 року у справі №4882807/17, де Суд звернув увагу на окремі випадки, коли строк позовної давності може обраховуватися з моменту обізнаності прокурора. На практиці досить часто через неправильне її тлумачення такий строк суди автоматично застосовують до моменту саме обізнаності прокурора, а не відповідного органу. Так, Суд зазначає, що позовна давність починає обчислюватися з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався чи міг довідатися прокурор у таких випадках: 1) прокурор, який звертається до суду у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, довідався чи мав об’єктивну можливість довідатися (під час кримінального провадження, прокурорської перевірки тощо) про порушення або загрозу порушення таких інтересів чи про особу, яка їх порушила або може порушити, раніше, ніж орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) прокурор звертається до суду у разі порушення або загрози порушення інтересів держави за відсутності відповідного органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб’єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту таких інтересів.
З огляду на актуальну судову практику та проблеми, з якими доводиться зустрічатися під час супроводження цієї категорії справ, спробуємо дати декілька порад. По-перше, проводити повний юридичний аудит нерухомості перед придбанням, бажано починаючи з історії формування земельної ділянки та її першого продажу. Під час цього аудиту формувати правовстановлюючі документи, зокрема технічну документацію, яка в подальшому знадобиться як доказ і стане в нагоді у разі необхідності проведення експертизи. До речі, більшість таких спорів вирішується саме завдяки наявності чи відсутності експертизи. По-друге, зважаючи на наявні у справі докази та фактичні обставини, чітко аналізувати підстави для представництва прокуратури, оцінювати обраний спосіб захисту та перевіряти обчислення строків позовної давності.