Ефективний засіб юридичного захисту для шукачів захисту в Україні: стан розробки та рекомендації

06.12.2018 р. у межах нагляду за виконанням рішення ЄСПЛ «Кебе та інші проти України» (заява №12552/12)[i] заступники міністрів Комітету міністрів Ради Європи прийняли рішення CM/Del/Dec(2018)1331/H46-32, яким зобов’язано Україну запровадити ефективний засіб юридичного захисту з автоматичним призупиняючим ефектом для рішення про відмову в перетині державного кордону стосовно шукача захисту для розгляду його заяви про міжнародний захист (далі – ефективний засіб юридичного захисту)[ii].

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

03.08.2021 р. Урядовий уповноважений у справах ЄСПЛ подав до Комітету Міністрів Оновлений план дій щодо виконання рішень ЄСПЛ у групі справ щодо порушень прав шукачів захисту в Україні («Кебе та інші проти України» (заява №12552/12), «М.С. проти Словаччини та України» (заява №17189/11)[iii], «Нур Ахмед та інші проти України» (заява №42779/12)[iv], «Нур та інші проти України» (заява №77647/11)[v] (далі – Оновлений план дій)[vi].

Незважаючи на те, що вимога щодо запровадження ефективного засобу юридичного захисту була озвучена уряду України ще у 2018 р., наразі ця проблема залишається невирішеною.

Стан розробки

В Оновленому плані дій, як і в аналогічному (Урядовий уповноважений у справах ЄСПЛ подав його до Комітету Міністрів 13.03.2020 р.[vii]), зазначається про те, що «можливість запровадження спеціального засобу оскарження, який передбачає автоматичний призупиняючий ефект і дозволяє заявникам залишатися на території України з моменту подання апеляційної скарги та до отримання результату, обговорюється між усіма зацікавленим державними органами». Як зазначає Урядовий уповноважений у справах ЄСПЛ, такий «спеціальний засіб» ґрунтується на загальних стандартах Європейської системи притулку (зокрема, як це передбачено ст. 46 Директиви Європейського Парламенту та Ради №2013/32/ЄС від 26.06.2013 р. про загальні процедури надання та позбавлення міжнародного захисту (далі – Директива 2013/32/ЄС)[viii].

В Оновленому плані дій Уряд України просить більше часу для розробки та запровадження цього засобу, оскільки це вимагає залучення різних зацікавлених органів та узгодження їхньої позиції. Водночас, як виглядатиме цей засіб, і досі залишається незрозумілим.

Про що говорить ст. 46 Директиви 2013/32/ЄС?

Ст. 46 Директиви 2013/32/ЄС має назву «Право на ефективний засіб юридичного захисту». Вона наголошує на тому, що держави-учасниці мають забезпечити шукачам захисту право на ефективний засіб юридичного захисту (оскарження до суду або трибуналу) щодо рішень за їхніми заявами про надання міжнародного захисту. При цьому держави-учасниці повинні дозволити шукачам захисту перебувати на їхній території до закінчення терміну, протягом якого вони мають реалізувати вказане право, а в тому випадку, коли таке право реалізовано – до отримання результату.

Таким чином, суть ефективного засобу юридичного захисту за цією нормою полягає в можливості доступу до процедури міжнародного захисту та оскарження рішення, винесено в результаті такої процедури. При цьому допуск на територію і перебування на території держави протягом такої процедури є умовами для реалізації цього засобу.

Відповідно до цієї норми, а також до норм Шенгенського кодексу про кордони, які ми вже аналізували раніше (дивись статтю, опубліковану БФ «Право на Захист»[ix]), так само, як і практики країн Європейського Союзу, відмова в перетині державного кордону шукачу захисту може бути лише після закінчення процедури звернення за міжнародним захистом. Натомість, як показала практика у справі «Кебе та інші проти України», в Україні трапляються випадки відмови в перетині державного кордону щодо шукачів захисту.

Чому шукачам захисту досі відмовляють у перетині державного кордону України без доступу до міжнародного захисту?

Можливість відмови в перетині державного кордону України шукачу захисту, на нашу думку, обумовлена тим, що Закон України «Про прикордонний контроль» не надає прозорих гарантій забезпечення права на міжнародний захист особі, яка не відповідає одній чи кільком умовам в'їзду в Україну. В цій частині існує колізія з положеннями ч. 1 ст. 7 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту», які вимагають особистого подання шукачем захисту заяви про визнання біженцем або особою без громадянства уповноваженому міжрегіональному органу ДМС України. Однак їх налічується тільки 12 на всю Україну та жоден з них не має філії (наприклад, хоча б у головному міжнародному аеропорті країни «Борисполі»).

Відповідно до ч. 2 ст. 8 Закону України «Про прикордонний контроль», недотримання іноземцем, особою без громадянства умов перетину державного кордону на в'їзд в Україну не перешкоджає можливості розгляду в установленому законом порядку питання щодо надання йому притулку чи визнання його біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту в Україні. Незважаючи на її закріпленість у законі, така гарантія є скоріше декларативною, оскільки єдиний шлях її реалізації обумовлений волею Голови Державної прикордонної служби України або особи, яка виконує його обов'язки. Такий висновок можна робити з наступного абзацу ч. 2 ст. 8 зазначеного вище закону: «За наявності підстав гуманітарного характеру, для забезпечення захисту національних інтересів або у зв'язку з виконанням міжнародних зобов'язань іноземцю, особі без громадянства, які не відповідають одній чи кільком умовам перетину державного кордону на в'їзд в Україну, Голова Державної прикордонної служби України або особа, яка виконує його обов'язки, може дозволити перетнути державний кордон».

Таким чином, за відсутності спеціального регулювання щодо допуску на територію країни шукачів захисту, які не відповідають умовам перетину державного кордону, Державна прикордонна служба України застосовує загальний механізм «дозволу за наявності підстав гуманітарного характеру». Тож шукачі захисту, які не відповідають умовам перетину державного кордону на в'їзд в Україну, автоматично не допускаються на територію та до процедури міжнародного захисту. Натомість вони вимушені покладатися на добру волю Голови Державної прикордонної служби, який може дозволити їм перетнути державний кордон (а може й не дозволити).

У ситуації, коли звернення шукача захисту навмисно «не чують», а він не відповідає умовам перетину державного кордону, щодо нього автоматично виноситься рішення про відмову в перетині державного кордону, оскарження якого до суду не може призупинити його виконання. У такій ситуації опинилися заявники у справі «Кебе та інші проти України». Саме через це ЄСПЛ звернув увагу на відсутність в Україні ефективного засобу юридичного захисту.

Рекомендації щодо запровадження ефективного засобу юридичного захисту

Ми вже досліджували раніше (дивись статтю, опубліковану БФ «Право на Захист»), призупиняючий ефект оскарження рішення про відмову у в’їзді за загальних обставин (не пов’язаних зі зверненням за міжнародним захистом) є скоріше винятком, ніж правилом у країнах Європейського Союзу. Це обумовлено тим, що ВІДМОВА У В’ЇЗДІ В КРАЇНУ ШУКАЧУ ЗАХИСТУ ДО РОЗГЛЯДУ ЙОГО ЗАЯВИ ПРО МІЖНАРОДНИЙ ЗАХИСТ НЕ ВІДПОВІДАЄ НІ ДИРЕКТИВІ 2013/32/ЄС, НІ ШЕНГЕНСЬКОМУ КОДЕКСУ ПРО КОРДОНИ[x].

Саме тому надання оскарженню такого рішення в Україні призупиняючого ефекту є можливим. Однак, на нашу думку, це не усуне повністю першоджерело проблеми, яка проілюстрована у справі «Кебе та інші проти України».

З метою дотримання Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод в її тлумаченні ЄСПЛ в Україні має бути запроваджений механізм, за якого шукачі захисту допускатимуться на територію країни незалежно від того, чи відповідають вони умовам перетину державного кордонy, а також перебувати на цій території протягом усієї процедури міжнародного захисту, включаючи оскарження підсумкового рішення.

Така пропозиція зараз висловлена у законопроєкті «Про надання захисту іноземцям та особам без громадянства», зареєстрованому у Верховній Раді України 24.04.2020 р. №3387 (далі – проєкт закону №3387)[xi].

У ст. 9 цього проєкту закону передбачається, що іноземці або особи без громадянства, які перебувають у пункті пропуску (пункті контролю) через державний кордон України та не мають підстав для перетину державного кордону України відповідно до законодавства України чи міжнародних договорів України, але виявили бажання отримати захист в Україні, повинні подати звернення щодо захисту до посадової особи Державної прикордонної служби України. Посадова особа Державної прикордонної служби України надає особі, яка звернулася за захистом, дозвіл на перетин державного кордону, бланк заяви про захист встановленого зразка та у разі потреби забезпечує особу перекладачем. Далі законопроєктом пропонується покласти обов’язок передати заяву про захист до уповноваженого органу на Державну прикордонну службу України.

Не аналізуючи законопроєкт загалом, варто зазначити, що ця пропозиція цілком вирішує проблему, на існуванні якої в Україні наголошує ЄСПЛ. Автоматичний пропуск шукачів захисту на час розгляду їхньої заяви про міжнародний захист та оскарження рішення за цією процедурою відповідає вимозі запровадити ефективний засіб юридичного захисту, оскільки усуває першоджерело проблеми – рішення про відмову в перетині державного кордону.

Висновки

Як зазначено наприкінці Оновленого плану дій, Уряд України усвідомлює важливість захисту прав біженців, шукачів притулку та осіб без громадянства в Україні, а тому намагатиметься  покращувати ефективність системи притулку в Україні, розвивати національне законодавство та адміністративну практику. Урядовий Уповноважений у справах ЄСПЛ обіцяє поінформувати Комітет Міністрів про подальший розвиток подій до 01.10.2021 р.

Сподіваємося, що за цей час, враховуючи початок перебігу строку з 2018 р., необхідні зміни будуть внесені в Закон України «Про прикордонний контроль» та інші пов’язані нормативно-правові акти, не очікуючи прийняття/не прийняття проєкту закону № 3387, щоб шукачі захисту мали доступ до території України незалежно від того, чи відповідають вони умовам перетину державного кордону та чи вважає за необхідне їх пропускати Голова Державної прикордонної служби.