Значну частину роботи заступника міністра юстиції України Олександра БАНЧУКА складає правова експертиза проєктів нормативних актів, які подаються на розгляд уряду. Ми поговорили з Олександром про механізм їх антикорупційної перевірки, гендерно-правову експертизу, а також про можливість залучення засуджених у рамках пробації до українського «Великого будівництва». А почали з одного з нещодавніх тригерних законів…
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
— Коментуючи Закон «Про всеукраїнський референдум», Ви зазначили, що «референдум — це забезпечення реальної можливості позбутися монополії політиків на вирішення питань загального значення». Проте в цьому ж коментарі Ви кажете, що «референдум не підмінятиме роботу парламенту». Чи немає в цьому протиріччя?
— Є типи питань, які, відповідно до Закону «Про всеукраїнський референдум» (далі — Закон) і Конституції України, виносяться на всеукраїнський референдум. До прикладу, це внесення змін до розділу I «Загальні засади», розділу III «Вибори, референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» Основного закону. Внесення змін до цих розділів — досить складна процедура, елементом якої є проведення референдуму. Крім того, він може бути проведений щодо скасування окремих положень Закону, а також з інших питань, що не суперечать визначеному в Законі переліку. Наразі за новою процедурою, наприклад, збираються ініціативні групи навколо питання обігу земель сільськогосподарського призначення. Тобто перший етап підготовки до проведення референдуму уже запущений. Новий Закон якісно відрізняється від попередніх тим, що на референдум може виноситись лише одне питання, а саме його формулювання буде прискіпливо перевірятись. Є багато питань, які не вирішуються політиками, бо це може суттєво вплинути на їхні рейтинги. Ось для цього громадянам і потрібен даний інститут. На референдум не можуть виноситись питання, які ставлять під сумнів суверенітет, незалежність та територіальну цілісність держави. Закон у цьому плані має десятки запобіжників. Референдум — це скоріш консультація влади з народом про те, в якому напрямку потрібно розвивати країну.
— Поговоримо про широкомасштабний проєкт, який реалізується Мін'юстом, — пробацію. На якому етапі ми зараз знаходимось? Чи можна провести аналіз перших результатів?
— Можу говорити лише про законодавче забезпечення цього процесу. За пенітенціарну систему відповідає інший заступник міністра Олена Висоцька, з якою ми знаходимось у постійному контакті. Така робота дає можливість більш комплексно підходити до вирішення тих чи інших питань. За нашими статистичними даними, наразі серед осіб, які проходять через роботу з органами пробації, лише 1,5–2% повторно вчиняють злочини, а серед осіб, які відбували покарання в місцях позбавлення волі, близько 25–30%. Зрозуміло, що є різниця в злочинах, які ці засуджені вчиняли, — ті, хто відбували покарання у місцях позбавлення волі, все ж вчиняли тяжкі або особливо тяжкі злочини. Зважаючи на цю ситуацію, ми підготували законопроект №5359 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо розвитку системи пробації, збільшення альтернатив позбавленню волі та створення умов для зниження рецидивної злочинності» і законопроект №5360 «Про внесення змін до ККУ, КПКУ щодо розвитку системи пробації, збільшення альтернатив позбавленню волі та створення умов для зниження рецидивної злочинності». Ми розуміємо, що у разі розширення роботи пробації вона здатна зменшити рівень рецидивів. Це все робота з психологами, навчання на певних кваліфікаційних курсах та безпосередня робота офіцера пробації з таким засудженим. Важливо також те, що на відміну від відбування покарання в місцях позбавлення волі, в процесі пробації особа має забезпечувати себе фінансово, орендувати житло, тобто перебуває в більш стресовій ситуації. Але це дає їй змогу вийти з замкненого кола. До речі, вже зараз осіб, котрі працюють з пробацією, більше, ніж тих, хто перебувають в місцях позбавлення волі. Головне завдання пробації — зменшення рецидивів, а це робить безпечнішим суспільство та покращує криміногенну ситуацію. Саме на це спрямовані два наших законопроекти. Ми хочемо, щоб арешт та обмеження волі як види кримінального покарання були замінені на пробаційний нагляд. Це дасть змогу оптимізувати пенітенціарну систему, ліквідувавши виправні центри та арештні будинки.
— Ви впевнені, що у суспільства не складеться враження, що пробація — це спосіб ухилення від відповідальності?
— Однією з умов пробаційного нагляду є обов’язок відшкодування завданої шкоди, а праця засудженої особи на свободі дає можливість швидше відшкодовувати такі збитки. Тобто потерпіла особа може отримати компенсацію. Тим паче, зараз за нетяжкі злочини часто призначають умовний строк, а це також кимось може бути розцінене як несправедливість. Тому нехай краще ці особи будуть під наглядом офіцерів пробації, з ними будуть працювати, аніж вони будуть просто відбувати умовний строк або перебувати в місцях позбавлення волі і повертатись звідти з негативними звичками. Можливо, спочатку суспільству важко це буде сприйняти, проте це краща альтернатива нині існуючій ситуації. Ми пропонуємо позбутись імперсько-радянського підходу до виконання покарань.
— До речі, в Росії більшість офіцерів пробації становлять колишні працівники пенітенціарної системи, що мають професійну деформацію. З кого будуть набирати в офіцери пробації у нас?
— У нас органи пробації після прийняття відповідного закону також великою мірою склались з працівників кримінально-виконавчих інспекцій, і така проблема дійсно може бути. Певна частина персоналу органів пробації — це люди, які і зараз в погонах. І за нашим законопроектом №5293 «Про пенітенціарну систему», вони ще будуть належати до начальницького складу і матимуть спеціальні звання. Це передбачено у перехідних положеннях законопроекту. Але загалом в органах пробації будуть працювати цивільні особи на підставі законодавства про працю. Звичайно, виводячи значну частину пенітенціарників на цивільну службу, держава має збільшувати їх соціальне забезпечення.
— В тій же Росії осіб на пробації планують залучати до будівництва об’єктів народного господарства. У нас теж є проєкт «Велике будівництво», де потрібні робочі руки. Чи не перейде й до нас такий тренд?
— Навряд чи, адже кількість тюремного населення у нашій країні незрівнянно менша, ніж в Росії. Це може бути складовою пробації у якості варіанту працевлаштування частини осіб без кваліфікації, бо це є однією з умов. Але повноцінним замінником пробації це не стане. Якщо ж особа перебуває в місцях позбавлення волі, то там взагалі інший тип відносин. Там фактично є державні підприємства, залежно від типу яких люди залучаються на ті чи інші роботи, але робота таких підприємств ускладнена податковими та іншими економічними обмеженнями. Є різні історії в цій сфері — успішні й не дуже. На це також має вплив менеджмент таких підприємств. Наскільки мені відомо, стратегічного завдання залучати засуджених осіб до роботи на будівництві масштабних проєктів в Україні немає, тому навряд чи ми будемо йти шляхом побудови умовного БАМу. Тим паче, що у нас відсутній обов’язок засуджених працювати, адже якщо їх зобов’язати працювати, держава, у свою чергу, матиме обов’язок створювати відповідні умови.
— У Мін'юсті, окрім іншого, Ви займаєтесь антикорупційною експертизою. Яким чином вона здійснюється?
— На рівні уряду є два органи, що здійснюють антикорупційну експертизу. Мін'юстом охоплюються всі проєкти актів, які виходять з ЦОВВ. Це є елементом правової експертизи таких актів. Але додатково до цього вибіркову експертизу здійснює й НАЗК. Нещодавно навіть відповідні зміни були внесені в регламент Кабінету міністрів. Тобто будь-які документи ЦОВВ обов’язково заходять у Мін'юст на правову експертизу, а також відправляються в НАЗК, а воно, у свою чергу, самостійно вирішує питання про необхідність проведення експертизи певного проєкту. У них існує принцип погодження за замовчуванням, тобто якщо протягом визначеного строку вони не реагують, вважається, що вони акт погодили. Крім того, на підставі пропозицій міністерств кожного року складається план антикорупційної експертизи уже чинних актів. Тобто постійна робота над виявленням можливих корупційних ризиків триває.
— Як працює механізм антикорупційної перевірки урядових проєктів законів чи постанов? Хто готує для цього фахівців?
— У Мін'юсті є «Методологія проведення антикорупційної експертизи», затверджена наказом №1395/5 від 24 квітня 2017 р., відповідно до якої й проводиться аналіз. За нею є 4 типи корупціогенних факторів: 1) нечітке визначення функцій, прав, обов'язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 2) створення надмірних обтяжень для одержувачів адміністративних послуг; 3) відсутність або нечіткість адміністративних процедур; 4) відсутність чи недоліки конкурсних (тендерних) процедур. У нас є структурні підрозділи (департаменти і директорат), які проводять правову експертизу проєктів актів, у т.ч. антикорупційну, і їх фахівці працюють на основі згаданої методології.
— Тобто фактично корупційні ризики закладаються в певних нормах, і більш прискіпливий аналіз старих і нових норм тих чи інших нормативно-правових актів є запобіжником від корупційних схем і можливостей...
— Так, цілком вірно. Але в моєму розумінні протидія корупції — це не тільки виправлення недоліків актів, адже є певні речі, які прямо не лежать в законодавстві. Ба, більше — в акті щось може бути взагалі не врегульоване, що також дає можливість для корупційних оборудок. Чи достатньо запобіжників з боку Мін’юсту та НАЗК для ефективного та абсолютного контролю корупційних ризиків — питання відкрите.
— Частиною правової експертизи актів є також гендерно-правова. Як давно вона проводиться? Щодо нових проєктів актів зрозуміло, а як зі старими? Їх хтось перевіряє?
— Крім перевірки з боку Мін’юсту, орган, що готує акт, також проводить його гендерну експертизу. Що стосується чинних актів, то за аналогією з антикорупцією формуються плани їх перевірок. Ця практика почалася порівняно нещодавно, вже близько 90 актів таким чином були перевірені і 70 з них визнані гендерно нейтральними. Але постає питання, чи несуть ризики самі формулювання, чи потрібно аналізувати акт більш системно. Наступним етапом є виправлення в існуючих актах гендерної дискримінації. З підзаконними актами міністерств простіше, а у разі законів слід готувати законопроекти.
— Як часто доводиться працювати з актами, які мають суперечності? До прикладу, постанови КМУ 1990-х рр. та прийняті порівняно нещодавно.
— Не постійно, але буває. В такому разі, якщо ці акти стосуються сфери компетенції Мін'юсту, ми намагаємося комплексно проаналізувати їх і підготувати відповідне роз’яснення. При цьому враховуємо, яка норма більш нова, який акт юридичної сили, норма спеціальна чи загальна.
— Отже, Мін'юст працює…
— Так. Мін'юст провів величезну практичну роботу і підготував велику кількість законопроектів у сфері захисту права власності, доступу до правосуддя, експертного забезпечення правосуддя, надання правничої допомоги, виконання покарань. У нас наразі є багато законопроектів, які ухвалені в першому читанні Верховною Радою. Наприклад, законопроект про адміністративну процедуру, який взагалі змінить відносини між громадянином і державою, та законопроект про публічні консультації, який має зробити органи влади більш відкритими для громадян, про медіацію, про розвиток третейського судочинства, про вирішення системних проблем, констатованих у рішеннях ЄСПЛ. Пандемія та викликані нею проблеми відкладають розгляд наших законопроектів, проте вони є і з часом, сподіваємося, будуть ухвалені в цілому.