Останніми роками до діяльності Конституційного Суду України прикута особлива увага правової спільноти. Дискусії точаться не лише про роль КСУ в правовій системі, але навіть про необхідність існування цієї інституції. Детальніше про становлення і розвиток конституційної юстиції в Україні розповів суддя КСУ у відставці Володимир Кампо
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
— Володимире Михайловичу, останнім часом до Конституції України було внесено чимало змін і цей процес триває. Як Ви до цього ставитеся? Які ще зміни, на Вашу думку, було б доцільно внести до Основного Закону?
— В Україні ставлення до Конституції ще страждає від рудиментів радянської тоталітарної культури. На жаль, для культури старого політичного класу внесення змін до Основного Закону є набагато важливішим процесом, ніж виконання і додержання його норм органами державної влади та їх посадовими особами. Тому маємо те, що маємо — масу проєктів нових Конституцій та конституційних змін. Проте найчастіше за всім цим стояли дрібні політичні інтереси тих чи інших можновладців.
Інша справа — конституційна реформа 2016 р., яка стосувалася судової влади. Виявилося, що саме ця реформа має принципове значення для становлення конституційної демократії, оскільки вона змінює взаємовідносини між державою і громадянином (конституційна скарга, обов'язковість верховенства права в судах тощо), що з часом призведе до реального обмеження органів державної влади та їх чиновників в інтересах громадян.
Конституційні реформи мають супроводжуватися конституційною просвітою громадян, а також системним виконанням і додержанням Конституції України кожним чиновником на своєму державному чи громадському місці. Поки цього не буде, конституційні реформи нагадуватимуть декоративні вітряки, які крутяться, але нічого не мелють.
— Наразі обговорюється необхідність внесення змін до Конституції України для запровадження мирових судів. Чи підтримуєте Ви цю ідею? Якщо так, то яку модель мирових судів варто було б розбудовувати Україні?
— Ідея мирових суддів — дуже цінна річ для України, що може принести багато користі, оскільки загальні суди були б звільнені від сотень тисяч дрібних адміністративних, кримінальних та інших справ, які простіше вирішувати виборним мировим суддям у територіальних громадах. Свого часу я брав участь у підготовці одного з проєктів закону про цих суддів. Однак я знаю, що Верховний Суд України був категорично проти цієї ідеї, адже її реалізація означала б скорочення суддівського корпусу на 50‑60%. Для держави це була б значна економія коштів, але ВСУ не хотів «позбутися» половини свого війська, а тому перешкоджав втіленню ідеї мирових суддів. Маємо пам'ятати, що ще в офіційному проєкті Конституції України 1992 р. інститут мирових суддів вже передбачався.
Можна говорити про моделі мирових суддів, але вибрати гідну для України — справа непроста. Варто ще раз добре вивчити історію застосування цього інституту в минулому, практику розгляду дрібних адміністративних та інших справ чинними судами, іноземний досвід тощо. Очевидно, що реформу мирових суддів потрібно детально готувати. Непогано було б видати відповідний указ Президента і почати роботу. Необхідно внести зміни до Конституції України, провести просвітницьку роботу в територіальних громадах тощо. Таким чином, через 3‑4 роки ми мали б добре підготовлений ґрунт для запровадження інституту мирових суддів.
— На Вашу думку, як давно Конституційний Суд України став заручником політичних процесів? Взагалі, чи можливо позбутися політичного впливу на цей судовий орган конституційного контролю?
— Сказати, що в минулому Конституційний Суд України був заручником політичних процесів — це перебільшення. В КСУ завжди були судді, які ігнорували будь-які політичні впливи. Однак поки в Україні діяла «тіньова» конституція, постійно були спроби перетворити Конституційний Суд України в об'єкт політичного маніпулювання. Ця нікчемна конституція, яка була результатом політичних «договорняків», тіньової політики та економіки, не мала нічого спільного з чинною Конституцією України. Мова йде про купівлю депутатських і міністерських посад тощо. Для боротьби з «тіньовою» конституцією важливе значення мала кримінальна відповідальність за політичну корупцію, якої не було в Кримінальному кодексі України.
З історії відомо, що «тіньову» конституцію в Україні запровадили комунобільшовики за часів радянської тоталітарної системи. Згодом вони запровадили її в незалежній Україні, прискоривши появу олігархату, тіньової політики та тіньової економіки. На жаль, ми боремося з радянськими назвами міст і вулиць, що є нічим, у порівнянні з таким рудиментом радянської системи як «тіньова» конституція.
Щоб успішно боротися з «тіньовою» конституцією, успадкованою від попереднього політичного режиму, сьогодні потрібно подолати конституційний нігілізм як у низах, так і у верхах українського суспільства, а також запроваджувати кримінальну відповідальність за злочини проти Конституції України. Необхідно заохочувати науковців досліджувати «тіньову» конституцію, проводити для них круглі столи та конференції.
— Останніми роками образ Конституційного Суду України в очах громадськості є не надто привабливим. Як Ви вважаєте, це маніпулятивно сформований образ ЗМІ, чи для цього дійсно існують об'єктивні підстави? У зв'язку з цим навіть висувалися ідеї передати функції Конституційного Суду України палаті у складі Верховного Суду. Як Ви ставитеся до цих ініціатив?
— Дійсно, багато ЗМІ штучно створюють негативний образ Конституційного Суду України. Я десятки разів пропонував критикам Суду прийти та дослідити те чи інше питання в його стінах. На жаль, істина їх не цікавить. Адже в умовах постправди, в яких живе значна частина українського суспільства, їм легше стверджуватися у громадській думці саме шляхом деструктивної критики. Однак після надання Конституційному Суду України права розглядати конституційні скарги громадян він фактично отримав друге дихання, ставши повноцінним гарантом гідності та прав людини, інших конституційних цінностей тощо. Це найкраща відповідь тим, хто безпідставно звинувачує Суд в усіляких гріхах.
Так, існують певні проблеми. Сьогодні, як і раніше, для Конституційного Суду України проблемою є комунікація на різних суспільних рівнях. У суддів для цього майже немає часу, а інформаційна служба не є центром формування громадської думки про Суд, хоча це вкрай необхідно. Хорошу роботу проводить Секретаріат Конституційного Суду з конституційної просвіти громадян, які приходять на екскурсії до Суду і залишаються дуже задоволеними. Однак це лише капля в морі.
Традиційно Конституційному Суду України відводилася роль «хлопчика для биття», а тому держава не створювала умов для широкого ознайомлення громадськості з його судовими доктринами. Враховуючи високий рівень конституційного нігілізму в українському суспільстві, Конституційний Суд України мав би розширити свою інформаційну діяльність. В деяких країнах такі суди мають свої телевізійні канали. Чому український Парламент має свою програму «Рада», а судовий орган конституційного контролю — не має? Хоча в плані забезпечення верховенства Конституції України роль Суду юридично вища ніж функція з реалізації Основного Закону Верховною Радою України. Це питання потрібно якомога швидше вирішувати на державному рівні. Адже не ходити ж конституційним суддям на телеканали олігархів і бруднити свою репутацію.
Звичайно, що ні про яку передачу функцій Конституційного Суду окремій палаті Верховного Суду навіть не може бути мови! Це тільки ускладнило б і без того непросту його долю. Очевидно, що Верховний Суд був би не проти отримати додаткові повноваження, щоб зменшити тиск на загальні суди, які часто не виконують рішення Конституційного Суду України. Адже сьогодні це кримінал! Негативне ставлення до рішень Суду спостерігалося навіть під час тестування кандидатів на посади суддів Верховного Суду. Ці рішення не були включені до тестів! Не дивно, що окремі загальні суди узурпують повноваження Конституційного Суду, що породжує серйозну проблему юридично нікчемних актів!
— Мабуть, однією з найбільш резонансних подій останнього часу в житті Конституційного Суду України стала проблема з «двома головами». Незважаючи на пікантність цієї події, ми все ж таки не можемо уникнути запитання про причини, шляхи вирішення та наслідки такої ситуації?
— Жодної проблеми «двох голів» не було і немає. Є один Голова Конституційного Суду України — Олександр Тупицький. Інша справа, що звільнений з цієї посади Станіслав Шевчук намагається поновитися на цій посаді та посаді конституційного судді, але безуспішно. Його помилка в тому, що він вважає, ніби адміністративний суд може контролювати рішення Конституційного Суду. Однак це ж юридичний нонсенс!
Аналіз п. 4 ст. 33 Закону «Про Конституційний Суд України» 2017 р. дозволяє з'ясувати, що він містить законодавчу прогалину. Наприклад, у ч. 1 ст. 39 Закону «Про судоустрій і статус суддів» 2016 р. зазначено: «Верховний Суд очолює Голова Верховного Суду, якого обирає на посаду та звільняє з посади шляхом таємного голосування Пленум Верховного Суду з‑поміж суддів Верховного Суду в порядку, встановленому цим Законом». Натомість у Законі «Про Конституційний Суд України» йдеться лише про вибори Голови Суду, а про його звільнення парламентарі забули написати.
Однак наявність законодавчих прогалин, згідно з принципом верховенства права, не звільняє Конституційний Суд України від розгляду та вирішення справи. Тому він мав всі підстави для розгляду та вирішення питання про звільнення з посади Голови Суду. Проте пан Шевчук цього не допускав, оскільки вважав, що він може залишити цю посаду тільки так, як записано в законі — за власним бажанням. Ця помилка йому дорого коштувала, оскільки звільнення з посади Голови Конституційного Суду було легітимним і конституційним, тоді як рішення адміністративного суду в частині його відновлення на цій посаді — юридично нікчемним актом, тому що він втрутився у сферу виключної компетенції Конституційного Суду України.
— Нова редакція Закону України «Про Конституційний Суд України» набрала чинності 13.07.2017 р. Якщо порівнювати з попередньою редакцією, ситуація з нормативно-правовим регулюванням КСУ покращилася чи погіршилася? Яка Ваша оцінка?
— Звісно, рівень законодавчого регулювання статусу Конституційного Суду України з прийняттям нового Закону 2017 р. значно покращився. Хоча Закон не є ідеальним, але він містить чимало позитивних новел: про сенати, конституційну скаргу громадян та багато-багато іншого. Водночас у ньому існують вузькі питання та проблеми.
Серйозним недоліком нового закону вважаю те, що він не врегульовує питання відшкодування Конституційним Судом України матеріальної та моральної шкоди громадянам, завданої неконституційними актами чи їх положеннями. Якщо Європейський суд з прав людини може відшкодовувати збитки громадянам, завдані державою, то чому це не може робити Конституційний Суд, який у правовій системі країни фактично виконує аналогічну роль, як і Європейський суд на рівні країн Ради Європи?
Також залишається відкритим питання про контроль за виконанням рішень Конституційного Суду України. Сьогодні Суд здійснює такий контроль, але для нього це дуже складно. Як загальні суди мають свою виконавчу службу, так і Конституційний Суд повинен мати спеціальну конституційно‑виконавчу службу. Наприклад, якщо певна посадова особа державної адміністрації не бажає виконувати рішення Суду, тоді громадянин звертається до зазначеної служби та добивається його виконання. Відповідно до Конституції України, рішення, які приймає суд, поширюються на всіх суб'єктів права, а тих, хто добровільно не виконує ці рішення, потрібно до цього примушувати.
— Мабуть, на початку чи не найбільш обговорюваною новелою нової редакції Закону була конституційна скарга. На жаль, наразі пов'язані з нею питання обговорюються лише у вузькому колі фахівців-конституціоналістів. На Вашу думку, наскільки ефективним інструментом у процесі забезпечення прав громадян є конституційна скарга?
— Конституційна скарга громадян — це мініреволюція в конституційній юстиції. Раніше громадяни мали право на конституційне звернення, але тільки тоді, коли існували розходження в судовій практиці. Складна процедура подання цих звернень призводила до того, що Конституційний Суд України міг розглядати 1‑2 звернення на рік. Лише у 2013 р. було прийнято 9 рішень за конституційними зверненнями громадян, оскільки на той час Суд став до них більш уважним.
Спочатку Конституційному Суду України важко давався процес розгляду конституційних скарг громадян, проте вже сьогодні все почало налагоджуватися. Про особливі результати розгляду цих скарг ще зарано говорити, але вже відомо, що рішення Суду на користь громадян служать підставами для перегляду вироків і рішень загальних судів. Далі Конституційний Суд має опанувати механізми відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої громадянам неконституційними актами та їх окремими положеннями. Тільки після цього люди почнуть по‑справжньому змінювати своє ставлення, оскільки майнова оцінка їхніх збитків є для них показником поваги з боку держави.
Рішення Конституційного Суду України за скаргами вже сьогодні активно вивчаються та коментуються. Однак не вистачає висококваліфікованих коментарів цих рішень, які розкривали б їхній зміст у більш широкій системі координат, включаючи не лише внутрішньогалузеві та міжгалузеві правові інститути, але й різні підсистеми правової системи України та міжнародного права, вітчизняну й іноземну доктрину тощо.
У зв'язку з цим цікавою є практика Державної Ради Франції, рішення якої коментують незалежні урядові комісари, які працюють в її апараті. Завдяки цим комісарам була розроблена потужна доктрина адміністративного права Франції, яка вражає своєю оригінальністю та фундаментальністю. Можливо, в Україні варто запровадити, наприклад, інститут незалежних конституційних тлумачів рішень Конституційного Суду України, які працювали б у Секретаріаті КСУ. Це розширило б межі популяризації рішень та доктринальних ідей Суду.
— Ви були одним з активних членів Асоціації суддів Конституційного Суду України від моменту її заснування. Чи продовжуєте Ви цю діяльність? Як взагалі функціонує ця організація? Чи не вважаєте Ви, що «біди» нинішнього складу Конституційного Суду України пов'язані, зокрема, з недостатнім бажанням суддів у відставці ділитися своїм досвідом вирішення складних ситуацій?
— Асоціація суддів Конституційного Суду України — це громадська організація переважно конституційних суддів у відставці. Її завдання — сприяти суддям у вирішенні питань їхнього соціально-матеріального забезпечення, захисту прав, залучення до громадської діяльності тощо. Асоціація та її члени не обмежують свою діяльність Судом чи містом Києвом. Зрозуміло, що Асоціація суддів намагається сприяти діяльності Конституційного Суду України, її члени беруть участь у Науково-консультативній раді та різних заходах (круглих столах, конференціях та ін.).
Члени Асоціації суддів стали ініціаторами створення конституційних клубів в окремих навчальних закладах, громадських організаціях, а також центрів дослідження конституційної юстиції. Звичайно, що не всі члени Асоціації можуть активно брати участь в її роботі. Є судді у відставці, які хворіють і фізично не можуть бути присутніми на заходах. Таких суддів відвідує голова Асоціації суддів Іван Домбровський (до речі, в минулому один з найкращих суддів Конституційного Суду України).
Судді у відставці можуть допомагати чинним суддям і за можливості це роблять. Між чинними суддями Конституційного Суду України та суддями у відставці існують дружні, партнерські відносини. Це ознака дії принципу наступності поколінь конституційних суддів. Так має бути!
Роботу Асоціації суддів можна було б покращити, якби у неї були кращі інформаційні можливості. На сайті Конституційного Суду України є окремий блог Асоціації суддів, але він не поповнюється інформацією з невідомих причин. Хоча для цього багато не потрібно: достатньо фахівця, який би цим займався. Сподіваємося, що з часом все зміниться.
— Нещодавно відбулась презентація Вашої книги «Конституція і становлення конституційної демократії в Україні». Мова йде про період 2014–2018 рр. Що Вас надихнуло на цю працю? Чому саме цей період?
— Книга пишеться тоді, коли є заготовки, напрацювання, а головне — чітко визначена ідея. До цієї книги я йшов давно, але по‑справжньому цією темою займався протягом останніх 3‑х років. На написання книги мене надихнула, без перебільшення, Революція гідності. В якийсь момент я усвідомив, що політичний клас, який прийшов до влади після цієї революції, не так її зрозумів, як думав про неї народ. Тому почали наростати суперечки між народом і владою, що призвело до перемоги нового політичного класу на президентських і парламентських виборах 2019 р. Щодо конституційної діяльності цього нового класу, то я не міг її описати, тому що книжка вийшла з друку майже одразу після цих виборів.
Отже, я сконцентрував свою увагу на старому політичному класі, його гібридному мисленні, суперечливій практиці, бажанні виглядати кращим, ніж насправді. Проте до становлення конституційної демократії у 2014–2018 рр. цей клас мав достатньо віддалене відношення, оскільки ідея такої демократії була для нього чужою. Якщо він щось і робив у цьому плані, то головним чином зі страху перед народом, який після Революції гідності став більш активним та незалежним, а також через небажання втратити західних партнерів, які відмовили б Україні в допомозі, якби від урядовців не було хоча б слів про реформи.
Події тих років я спробував описати мовою Конституції України, а не політики, як це зазвичай роблять експерти, журналісти та публічні діячі. Вдалося це мені чи не вдалося — судити читачам. Однак хочу їх запевнити, що я був максимально щирим та об'єктивним.
У книзі зроблена спроба періодизації процесу становлення конституційної демократії в Україні, але це не є якимось каноном. Дещо у скороченому вигляді періодизація виглядає таким чином: 1990–1995 рр. — перший етап її становлення; 1996–2004 рр. — другий етап; 2005–2013 рр. — третій етап; 2014 р. до наших днів — четвертий етап. Сподіваюся, четвертий етап буде завершальним для становлення конституційної демократії. Далі мають йти етапи її розвитку.
— Ви достатньо довго займалися вивченням творчої спадщини першого Голови Конституційного Суду України, професора Леоніда Юзькова (1992–1995 рр.). Як Ви вважаєте, чи став Суд таким, про який мріяв пан Юзьков? Якщо ні, то чому?
— Факт діяльності Конституційного Суду України для Леоніда Петровича, якби він міг на нього подивитися, був би великим подарунком. Адже за життя він не побачив, як КСУ працює, через блокування Парламентом процедури його формування. Леонід Юзьков дуже хотів, щоб Конституційний Суд запрацював, щоб Україна стала членом Ради Європи. Тому в останні роки свого життя він плідно працював у Венеційській комісії (Європейській комісії за демократію через право), а у 1995 р. Україна стала членом цієї Ради. Взагалі, Леонід Петрович був людиною зваженою і ніколи не вимагав від інших більше ніж від самого себе. Він тяжко переживав драму Конституційного Суду України, якого політикани боялися і тому перешкоджали його формуванню. Це призвело до його передчасної смерті у 57 років.
Як зазначав Леонід Петрович, якщо юридична і фактична конституція збігається, то вона виконує свої основні функції та завдання. Так само й оцінка Конституційного Суду України залежить від співвідношення між його юридичним і фактичним статусами, які сьогодні збігаються, а тому Суд займає належне йому місце в конституційній системі. Звичайно, в його діяльності є певні недоліки та упущення, які потрібно усувати.
Думаю, що Конституційний Суд України загалом відповідає ідеалу Леоніда Петровича. Адже нинішній Суд — це втілення його найкращих ідей про конституційну юстицію. До речі, конституційна скарга громадян, запроваджена у 2016 р., була передбачена у проєкті Конституції України 1992 р., який він готував з групою народних депутатів, експертів та науковців. Проте цей проєкт європейського рівня був відхилений комунобільшовиками у Парламенті.
Що стосується досліджень теоретичної та практичної спадщини Леоніда Юзькова, то тут зроблені тільки перші кроки. Проте є наукові сили у Києві, Івано-Франківську, Хмельницькому, які працюють над цими питаннями. Зараз важливо підготувати наукову біографію першого Голови Конституційного Суду України, який фактично віддав життя за конституційне майбутнє України.
— Що Ви хотіли б сказати наостанок?
— Якщо підсумувати нашу розмову, то слід зазначити, що за майже четверть століття конституційна юстиція в Україні пройшла значну еволюцію, долаючи перешкоди та суперечності, утверджуючи нові форми та доктрини. Вона неоднаково виглядає здалеку і зблизька, але вона залишається символом трансформації нашого державного й суспільного життя на засадах захисту гідності та прав людини, верховенства права і конституційної демократії.