 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
В розмові з «Юридичної газетою» екс-радник Міністра юстиції України, автор концепції реформи реєстраційної системи України, до того екс-заступник Міністра юстиції Грузії, а нині провідний експерт ГО «Міжнародний центр реформ» Джаба Ебаноїдзе поділився своїми думками щодо напрямків реформування української реєстраційної системи та держапарату. До всіх своїх аргументів він наводить прості приклади із практики та досвіду реформ в Грузії.
- Джабо, під час роботи в Грузії Ви займали декілька посад: працювали заступником міністра юстиції, керівником Національного виконавчого бюро та Служби доходів. Фактично Ви є досить успішним експертом по впровадженню реформ у своїй країні. З якими українськими особливостями функціонування держапарату довелось зіткнутися, працюючи у вітчизняному Міністерстві юстиції?
- Я розкажу вам усю історію. Кілька років я попрацював керівником реєстраційної служби Грузії, потім обійняв посаду замміністра юстиції, в цей же час доведося майже рік керувати виконавчою службою Грузії. Потім мене перевели в Міністерство фінансів і я очолював Службу доходів Грузії. Так, в мене накопичився певний досвід, особливо в сфері адміністративних послуг. В квітні минулого року група грузинських експертів, у складі якої був і я, приїхала в Україну на запрошення Міністерства юстиції, оскільки останнє хотіло реформувати систему реєстрації, зокрема, щодо майна та бізнесу.
Починаючи з травня 2014-го, ми вивчали як виглядає та працює реєстраційна система України, і влітку запропонували міністерству нашу концепцію реформування. Не можу сказати, що остання була скопійована з грузинської моделі. Так, ми використовували власний досвід, але концепція була адаптована до тих умов, які є зараз в Україні.
Міністерству юстиції це дуже сподобалося. Ми попрацювали протягом літа, але, на жаль, у вересні цей проект закінчився, були призначені парламентські вибори. Тільки в грудні 2014 р. з нами знову зв'язалися з Мінюсту та запропонували мені очолити реєстраційну службу України. Це рішення мені далося важко, оскільки треба було відмовитися від громадянства Грузії та прийняти українське.
Зважаючи на те, що для мене було дійсно цікаво реформувати систему держреєстрації в Україні, і, крім того, я зі своїми колегами попрацював тут і знав, що і як треба робити (тобто кілька рецептів у нас уже було), - я погодився, і в кінці грудня повідомив про своє рішення Мінюст. «Приїжджай після новорічних свят і будемо працювати», - сказали там мені.
Коли я на початку 2015 р. повернувся в Україну та подав заявку на отримання українського громадянства, мені раптом повідомили, що Мінюст вирішив ліквідувати реєстраційну службу, той орган, який я повинен очолити. Це було великим сюрпризом для мене.
Міністерство юстиції України аргументувало свої дії тим, що при ліквідації реєстраційної служби ця функція буде передана у відповідний департамент Мінюсту, а в процесі реорганізації можна буде позбавлятися від тих співробітників, які помічені в корупції та інших зловживаннях, оскільки без реорганізації, зважаючи на українське законодавство, таких працівників буде досить важко позбутися.
Згодом майже місяць мені довелось дізнаватися про сам департамент, яким він буде, його структуру, функції, повноваження керівника департаменту. На жаль, в лютому цього року виявилося, що у очільника зазначеного департаменту ніяких повноважень насправді немає. Він ніяк не впливає на прийняття на роботу та звільнення працівників, ніяким чином не може впливати на співробітників-реєстраторів, тому що, виявляється, останні взагалі перейшли в підпорядкування Головного управління Міністерства юстиції України і обласних та міських управлінь. Виходить, що я мав формально зайняти цей пост без жодних повноважень, проте повинен був взяти на себе зобов'язання по реформуванню системи і бути відповідальним як за позитивні, так і негативні наслідки такої роботи.
Проте я чудово знаю, що головною формулою та запорукою хорошої реформи є повноваження, які дають керівнику для проведення реформ. На останній зустрічі з Міністром юстиції України я пояснив, що без повноважень на себе жодні зобов'язання взяти не можу. Мені ж сказали, що такі повноваження не можуть надати за законодавством України. Зважаючи на це, я відмовився очолити відповідний департамент Мінюсту.
- Чи знаєте Ви, яка зараз доля згаданого вами департаменту Мінюсту і як він наразі керує реформою реєстраційної служби?
- Доля департаменту наступна: його керівник ніяк не може вплинути на ситуацію, що склалась навколо державної реєстрації в Україні, оскільки у нього, можна сказати, зв'язані руки. Все вирішує сам міністр юстиції.
До речі, нещодавно Мінюст розробив новий законопроект, яким передбачено децентралізацію функцій з реєстрації та часткову їх передачу місцевому самоврядуванню. Зазначений проект закону було розроблено на основі тієї концепції, яку я розробив разом з представниками Міністерства юстиції, але перевернутої «вверх ногами», тобто досить серйозно зміненої.
На мою думку, ситуація навколо державної реєстрації виглядає так, що Міністерство юстиції позбувається від цієї функції у зв'язку з тим, що не може реально реформувати зазначену сферу. Якщо система реєстрації, яка не реформована, передається органам місцевого самоврядування, то там рівень корупції лише збільшиться. У місцевого самоврядування будуть дуже великі спокуси, щоб використовувати корупцію, і у нього не буде ніяких сил та можливостей щось реформувати.
По своїй суті функція реєстрації — це універсальна функція, яка не підлягає передачі місцевому самоврядуванню, оскільки не можна, щоб в Україні в одному місті чи районі система працювала добре, а в іншому погано. Україна хоче залучити інвесторів, створити хороше середовище для ведення бізнесу. Система реєстрації для інвесторів така ж важлива, як і система оподаткування, тому що вони заходять з власним капіталом і повинні реєструвати свій бізнес/майно. Не можна їм показувати, що «знаєте, по нашому законодавству, державна реєстрація здійснюється місцевим самоврядування по-різному, в одному місці це добре, а в іншому — ні». Уряду варто старатися, щоб усюди була універсальна ситуація.
- Зараз в Україні дуже багато говорять про децентралізацію, і в контексті концепції держреєстрації, наче б то це допоможе розвиватися місцевому самоврядуванню. З Вашої точки зору та досвіду роботи в Грузії це необхідно в українських реаліях? І що це змінить?
- З досвіду роботи в Грузії, скажу, що місцеве самоврядування все зіпсує. В Грузії було так: коли мене призначили керівником реєстраційної служби для подачі заявки на реєстрацію вимагався цілий перелік документів. Половина із них були такими, що витребовувалися іншими органами. Деякі із цих документів були дійсно потрібними для реєстрації, але інші — ні; тобто інші держоргани використовували реєстрацію як фільтр, наприклад, щодо сплати податків, комунальних послуг тощо, і особливо місцеве самоврядування активно використовувало це. Тому ми визначили те, що «реєструємо тільки права і будемо вимагати тільки ті документи, які потрібні саме для реєстрації прав».
Функція реєстрації — це універсальна функція, яка не підлягає передачі. Якщо ви, наприклад, керівник органу місцевого самоврядування, то головне завдання для вас — заповнити місцевий бюджет. Чим заповнюєте? Податками: є податок на землю, нерухомість, на прибуток. Наприклад, хтось продає земельну ділянку (в Грузії так було), треба дізнатися, чи заплатив він податок на землю. І позиція органу місцевого самоврядування буде такою: «спочатку хай заплатить, а потім приймемо заявку на реєстрацію». Аналогічно буде і відносно податку на майно. Тобто в процесі держреєстрації ставитимуться додаткові умови і ніхто це не проконтролює.
- В міністерському законопроекті говориться не тільки про місцеве самоврядування, а і про банки та нотаріусів...
- Так. У цьому законопроекті є дві концепції одразу: одна – децентралізації, а інша — дерегуляції, тобто передача функцій приватного сектору — нотаріусам.
В нашій концепції також є положення, що нотаріусів треба зробити повноцінними реєстраторами, так, як в них є для цього багато переваг: вони — хороші юристи; вони й так є реєстраторами для вторинних правочинів; і в них хороший досвід. Але найголовніше те, що нотаріус є саморегулюючою професією в Україні (не можу сказати, що цей принцип працює з 100 % ефективністю, але все одно з часом така система стане ефективнішою). Міняється влада, міністри, а нотаріуси залишаються ті ж самі. І на них вплинути досить складно, а для держреєстратора має значення, хто міністр чи замміністра. Тому передача функції держреєстрації нотаріусу, коли останній стане повноцінним реєстратором буде досить правильним кроком для України. Ми також це підтримуємо.
Що стосується передачі функції держреєстрації банкам, то це виглядає дещо дивно. Чому тільки банкам? Чому, наприклад, не страховим компаніям чи іншим суб'єктам? Я спілкувався з банками і знаю, що більшість з них проти таких норм. Також більшість банків хочуть, щоб були окремо функції front-office та back-office, і вони зацікавлені взяти на себе функцію front-office, коли громадяни приходять в банк, подають заявки, їх приймають і відправляють у реєстраційну систему, а реєстратори уже там приймають рішення. Отже, банки є front-oфісами. Це банків влаштовує, тому що коли є потік громадян, їм дуже легко на цьому потоці попрацювати і запропонувати додатково свої ж сервіси. А ось взяти функцію реєстрації не так легко. Так, є окремі банки, які в цьому зацікавлені, але більшість говорить, що вони ні в якому разі не візьмуть на себе функцію реєстрації. Це певним чином навіть суперечить банківській діяльності.
- А самі нотаріуси згодні взяти на себе таку відповідальність?
- Так, нотаріуси згодні. В законопроекті не говориться, що всі нотаріуси одразу стають реєстраторами. Вони повинні заявити про це. Ми спілкувалися з Нотаріальною палатою України та Асоціацією нотаріусів і вони говорять, що готові до таких функцій. Більше того, вони вітають це.
В Україні дуже багато нотаріусів (більше 7 тис.), але сказати, що вони перевантажені справами, не можна. Якщо зараз надати нотаріусам додаткові функції — це буде позитивним моментом для них.
- Раніше обговорювався ще приватний реєстратор як суб'єкт реєстраційної системи. Як ви ставитесь до цієї ідеї?
- Теоретично можна, звичайно, запровадити і приватного реєстратора, але якщо ми зробимо нотаріусів повноцінними реєстраторами для первинних угод, то між ними буде конкуренція, від якої страждатиме приватний реєстратор.
Реєстрацію вторинних правочинів зараз здійснює нотаріус, а це майже 70 % реєстрацій. У приватного реєстратора залишається тільки первинна реєстрація в розмірі 30 % ринку реєстрації. Ще один важливий момент - якщо комусь потрібно завірити копії документів, то необхідно звертатися до нотаріуса. Зі згаданих 30 % первинних реєстрацій десь 20 % забирають собі нотаріуси з допомогою того, що в них ексклюзивні функції завірення документів. У приватних реєстраторів залишиться не більше 10-15 % ринку і в такій ситуації заробити достатньо грошей, щоб зберегти офіс та співробітників не буде можливості. Якщо вводити інститут приватного реєстратора то нотаріусам не потрібно давати ніяких реєстраційних функцій. Це можна було зробити раніше, але сьогодні неможливо.
Так, деякі експерти говорять, що інститут приватного реєстратора — це добре, але це для України неприйнятно, оскільки тут вже є приватні нотаріуси, які наділені функцією реєстрації. Їх дуже багато і давайте їх будемо використовувати для цієї функції.
Ресурсом, який є у нотаріусів, можна зробити серйозну реформу, яку відчують і бізнес, і люди.
- Щодо front-office і back-office. Зараз ми уже навіть маємо Закон про дерегуляцію № 191, який впроваджує функцію front-office, проте про повноцінне впровадження цього механізму у держструктурах ще не говорять.
- Вони нічого наразі не роблять. Я сам брав участь в розробці цього законопроекту до його прийняття (законопроект № 1580) і ми там заклали, що front-офісами можуть бути ЦНАПи, місцеве самоврядування, нотаріуси і ще приватні особи, яких встановлює Кабмін. Але коли законопроект дійшов до парламентського комітету, залишилися тільки ЦНАПи, місцеве самоврядування, а для нерухомості — нотаріуси.
Після прийняття цього закону я спілкувався з мерією Києва та запитав у них: ці норми дають вам право виступати front-офісами, незалежно від співробітників реєстраційної служби? Мені відповіли, що в них немає фінансів, хай реєстраційна служба виділяє своїх працівників, техніку та приймають такі заявки. Нотаріуси ж кажуть, що претендують на повну функцію реєстрації. Так, звичайно, є й такі нотаріуси, що ліцензію отримали, але самі добре не розуміються на реєстрації і для них front-office — це якраз і добре. Але таких нотаріусів малий відсоток.
Проте вийшло так, що з прийняттям Закону № 191, ніяких суттєвих змін не відбулося, оскільки він не передбачає приватні front-офіси. Якби їх запровадили, то уже зараз в банках би ця система запрацювала. ЦНАПи не зацікавлені в цьому.
- Якби була прийнята правильна концепція, проходив би на практиці перший і другий етап реєстрації бізнесу та права власності?
- Якби ця концепція була прийнята, то уже зараз в Україні могли б працювати близько 10 тис. таких front-офісів в офісах банків, нотаріусів, брокерів, юристів тощо, і люди могли б, наприклад, вийти з дому і подати заявку в найближчий зручний офіс і витратили на це всього 10 хвилин. Потім вам би зателефонували і сказали, що все зареєстровано і ви можете забрати свій документ.
- Це близько до online-реєстрації, яка зараз уже є, але дещо повільна
- Знаєте, Міністерство юстиції акцентує увагу на таких більш фасадних змінах: online-подача заявки, online-отримання довідок...Я не кажу, що це погано. Але тут тільки один маленький компонент, а треба робити й багато чого в інших напрямках.
- Міністерство юстиції, за заявами його керівництва, на основі грузинського досвіду вже розробило нові норми по зміні принципів роботи виконавчої служби. Як Ви оцінюєте їх перспективи?
- Ще на початку лютого цього року я розмовляв з міністром юстиції на тему, як має використовуватися цей досвід. Перше, що я пояснив, це те, що грузинський досвід неприйнятний в Україні, ні в якому разі.
Знаєте, Міністерство юстиції повинно визначитися, що воно хоче. Так, мати приватних виконавців — це добре, але до того, як буде введено інститут приватного виконання, ми маємо заздалегідь все добре обміркувати. Треба визначитися, яку модель виконання рішень ми хочемо: 1) державну, коли виключно державна структура є виконавцем судових рішень; 2) змішану, коли є і державне, і приватне виконання (в Грузії така система); 3) повністю приватне виконання (до прикладу Польща, Франція), а держава тільки регулює.
Перша модель — державна — в Україні не працює, тому треба обирати з інших двох. Коли ми робили таку реформу в Грузії, то спиралися на один головний принцип: ми повинні сприяти економічному розвитку нашої держави. Наша реформа була орієнтована на те, щоб допомогти великим кредиторам і інвесторам, створити для них середовище для розвитку. Саме для таких випадків ми ввели приватне виконання. Всі інші соціальні питання (аліменти, виплата зарплат та ін.) залишили державі. За декілька місяців в Грузії добилися досить гарного результату, оскільки приватні особи були дуже задоволені, найнявши ліцензованих приватних виконавців. Також була введена плата за отримання таких ліцензій приватних виконавців, як плата за можливість працювати в єдиній програмі, оголошення тендеру, кошти яких йшли в Фонд держвиконання. Ці гроші, після того, як сплачувалися приватними виконавцями, використосувалися на зарплату та бонуси державним виконавцям, які займалися соціальними питаннями.
Я запитую в Україні, яка у вас концепція, чого ви хочете досягнути? Мова йде по соціальну орієнтацію чи економічний розвиток? Якщо перше, то грузинська модель тут не підходить. При запровадженні змішаної системи, приватні виконавчі заберуть всі кращі контракти і у держави залишиться одне «сміття». Визначтеся, що вам потрібно.
Важливо також відповісти на питання: Україні потрібна змішана система виконання рішень на перехідний період чи назавжди? Якщо для України кінцевою метою є перейти повністю на приватне виконання, то на перехідний період варто враховувати територіальний чинник, прив'язавши кожного приватного виконавця до певної території, рівномірно розподілити їх по всій державі. Також треба створювати квоти. Про це не думають.
- Є думка, що державні виконавці мають працювати при судах, і Міністерство юстиції не повинно займатися цими питаннями. Що Ви думаєте з цього приводу?
- Це немає великого значення. Закордоном виконавці прикріплені до судів певної території: рішення суду відповідної області виконується виконавцем цієї ж області, але їх регулює все одно Міністерство юстиції.
Регулювання державних виконавців в Україні має мати більш сучасну модель. Треба передбачити можливість створення асоціацій (самоврядування) приватних виконавців, які б між собою конкурували. Необхідно скоротити повноваження Міністерства юстиції стосовно системи виконання рішень, які передбачити тільки в рамках проведення екзамену на право займатися цією діяльністю, а все інше варто передати самоврядуванню.