Якби у світі проводили рейтинг країн за кількістю реформ, Україна, напевно, щороку посідала там призові місця. Адже підготовка проєктів законів – одне з найулюбленіших занять армії чиновників. І цю армію постійно намагаються скорочувати. Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини.
Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! У передчутті чогось значного Останній гучний анонс лунав улітку минулого року. Проєкт урядової реформи, про який багато говорили, але ніхто офіційно не бачив (хіба що, крім учасників інвестиційного форуму у швейцарському Лугано 4-5 липня), готувала Національна рада з відновлення України від наслідків війни. За інформацію, що потрапила до деяких ЗМІ, планувалося шляхом об’єднання та ліквідації перетворити двадцять міністерств і відомств у чотирнадцять, урізати на 30% зарплатний фонд, а штат чиновників скоротити удвічі (на 100 тисяч). Оновлені підходи передбачали запровадження в оплаті праці системи грейдів, коли на грошове утримання впливав би не ранг державної служби чи трудовий стаж, а якість роботи співробітника (KPI), знання і навички, вплив на кінцевий результат, відповідальність. Навіть у суттєвому збільшенні кількості безробітних загрози не вбачали. Адже на той час через війну з України виїхало на два мільйони громадян більше, ніж повернулося. Тож звільнені службовці, за задумом реформаторів, мали б замінити відсутніх біля верстатів та конвеєрів заводів і фабрик. Можливо саме із забезпеченням реалізації цього проєкту був пов’язаний функціональний аудит у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах, проведення якого запустили розпорядженням Кабміну від 16.09.2022 №824-р. Центральні органи виконавчої влади були зобов’язані організувати проведення цього аудиту відповідно до затвердженої методики, за підсумками якого подати Національному агентству з питань державної служби звіти із пропозиціями оптимізації штатної чисельності працівників. Так само НАДС мало до 23 грудня 2022 р. підготувати та подати на розгляд Кабміну пропозиції щодо підвищення ефективності державного управління та державної служби. Очікувалося, що до кінця року Уряд у межах проєкту реформи державної служби затвердить її концепцію, після чого ВР – проголосує за призначення нових міністрів і поправки до Державного бюджету. Плани на рік Натомість до топу законодавчих змін, пов’язаних із державною службою, потрапили інші теми. Наприкінці грудня відбулося засідання Комітету ВР з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування. Нардепи узгоджували зміст Плану законопроектних робіт на 2023 рік, зокрема в частині проєктів, розроблених у НАДС. Так, проєктом №6496 «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо удосконалення порядку вступу, проходження, припинення державної служби», що очікує на перше читання більше року, хочуть запровадити механізми кадрового резерву, забезпечення сталості та стабільності державної служби, надати інструменти для управлінських рішень (наприклад, просування службовців на один щабель за результатами відмінного оцінювання). Дещо краще справи – у проєкту №6504 «Про службу в органах місцевого самоврядування». Він з’явився у січні минулого року, але в листопаді все ж був ухвалений за основу. Його важливість пояснюють тим, що питання служби в ОМС досі регулюються актами, прийнятими для реалізації Закону «Про державну службу», який втратив чинність ще у 2016 році. У контексті євроінтеграції активно обговорюється відносно свіжий проєкт №8222 «Про внесення змін до Закону України «Про державну службу» щодо впровадження єдиних підходів в оплаті праці державних службовців на основі класифікації посад». Згідно з офіційною позицією, його прийняття має зміцнити кадровий потенціал державної служби та забезпечити гідні можливості зайнятості на посадах з конкурентним рівнем оплати праці, з урахуванням знань і навичок. Нардепи, представники Офісу Президента, Уряду та органів виконавчої влади, експерти та представники міжнародних партнерських організацій, зокрема, представництва ЄС в Україні, SIGMA та EU4PAR, невдовзі навіть зберуться на тематичний круглий стіл, аби пояснити зв’язок оплати праці державних службовців з євроінтеграцією України. Також тут можна згадати наявні у ВР проєкти законів: - №6505 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення кола посадових осіб місцевого самоврядування» (визначається коло посадових осіб місцевого самоврядування, які можуть притягуватися до кримінальної відповідальності за вчинення кримінального правопорушення за ст. 368 КК); - №7353 «Про виплату одноразової грошової допомоги за шкоду життю та здоров’ю, завдану спричиненими військовою агресією проти України пораненням або загибеллю під час проходження публічної служби, виконання обов’язків на об’єктах критичної інфраструктури та здійснення професійної журналістської діяльності»; - №7269 «Про внесення змін до Закону «Про правовий режим воєнного стану» щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану». Але станом на сьогодні про пропозиції НАДС щодо підвищення ефективності державного управління та державної служби на виконання вересневого доручення Уряду, концепцію реформи від Кабміну чи законопроєкти щодо міністерських M&A нічого не чутно. Отже, ідея скорочення державного апарату втратила актуальність? Чи реально її взагалі реалізувати? Чи було на практиці, щоб чиновники підтримали ідею власного скорочення? Успішні цифри Аби проаналізувати реальний стан речей ми надіслали в Кабмін запит про кількісний склад публічних службовців у розрізі років. Щоправда, там традиційно передоручили завдання профільному відомству – Національному агентству з питань державної служби. Але і НАДС не змогло повною мірою задовольнити нашу цікавість. Вони надали інформацію лише з 2016 року, адже до цього «популяцію» чиновників вивчала Державна служба статистики. Тож і ця служба також подала власні спостереження. Зрештою ми зібрали та звели загальні цифри, які ґрунтуються на результатах офіційних спостережень. Для перегляду натисніть на зображення Як видно із гістограми, з 2002 по 2009 рік в Україні відбувалося поступове зростання облікової (фактичної) кількості державних службовців з 217 тис. до 283 тис. осіб. Після цього відбулось незначне просідання, але у 2013 році відбулося різке збільшення до 335 тис. службовців. І вже у наступному 2014 – спостерігалося падіння. Його можна пояснити тим, що дані вже наводилися без врахування тимчасово окупованих територій Автономної Республіки Крим, Донецької та Луганської областей. Якщо вірити офіційним статистичним даним, то доволі успішну реформу у напрямі скорочення державного апарату було проведено у 2015 році. Бо у наступному 2016 році він обвалився на 25,4%. Водночас плинність кадрів (звільнення, прийняття на службу) також зменшилася у чотири-п’ять разів! Про форми і звіти Втім, насправді реформа була лише на папері. Адже до 2016 року облік здійснювався Держстатом за формою Державного статистичного спостереження № 9-ДС «Звіт про кількісний та якісний склад державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування…» І звітами охоплювалися всі установи та організації, на працівників яких поширювалася дія законів «Про державну службу» та «Про службу в органах місцевого самоврядування». Водночас у загальній кількості не враховувалися військовослужбовці, працівники дипломатичної служби, окремі категорії працівників юридичних установ, трудові відносини яких регулюються іншими законодавчими актами. НАДС, коли отримала відповідні повноваження, почала працювати за Формою звітності КСДС «Звіт про кількісний склад державних службовців». Цей звіт враховував державні органи, установи та організації, посади керівних працівників та спеціалістів яких віднесені до посад державних службовців, а саме: - апарати державних органів та їхні територіальні органи; - апарати та структурні підрозділи держадміністрацій на місцях. Очевидно, що між 2015 і 2016 роками відбувся методологічний зсув. Унаслідок звуження об’єкта спостереження суттєво змінилися отримані на виході показники. Чи відбулося реальне скорочення тих, хто отримує зарплату з бюджету? Навряд. Прикметним також є той факт, що сьогодні ми маємо четверту редакцію форми звітності КСДС, оскільки у НАДС її постійно перезатверджують у новій редакції (див. накази від 24.07.2015 № 161, від 21.10.2016 № 223, від 20.05.2020 № 80-20, від 10.03.2021 № 45-21). Також не була сталою і згадувана форма N 9-ДС (див. накази Держстату від 15.10.2007 №383, від 01.09.2009 N 337, від 28.07.2010 № 307, від 05.09.2012 № 376, від 05.08.2014 № 224). Перспектива без основи Постійні зміни в підходах збирання статистичних даних про загальну кількість державних службовців фактично унеможливили здійснення об’єктивних аналітичних висновків про щодо кадрового забезпечення державної служби та її ефективності. За таких умов складно досліджувати наслідки перманентних реформ, скорочень, оптимізації державного апарату та робити висновки щодо доцільності чергової реформи державної служби, реалізація якої вже запланована. Тому залишається невизначеною її ключова її ідея та методи і способи реалізації. Хочеться помилятися, але видається, що у підсумку ми отримаємо черговий розподіл політичного впливу без врахування реальної потреби. І статистика тут буде використана не як основа для визначення напрямів реформи, але лише як красива обгортка у вигляді інфографіки, що створює видимість фахового підходу.
01 лютого 2023, 12:27