Розмову вів д.ю.н. Губань Р.В.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Запитання: Сьогодні громадська думка прикута до Верховної Ради України, яка у непростих умовах рятує економіку та надає соціальний захист тим, хто втратив роботу і бізнес через пандемію коронавірусу. Чим є парламент для України та яке значення його законодавчоїдіяльності?
Відповідь: Про український парламент не любить говорити хіба що лінивий – настільки він увійшов у плоть і кров наших громадян. У нього вірять, йому недовіряють, готові достроково припинити його повноваження, але кожен раз знову хочуть у нього вірити. Все це говорить про головне: народ не мислить своє суспільне життя без парламенту.
Однак подивимось з практичного боку: наскільки парламент виконує покладені на нього конституційні повноваження і функції? Мова йде про законотворення, кадрові призначення, контроль за діяльністю уряду, зовнішньополітичну та інші функції тощо. Якби оцінювати діяльність Верховної Ради України з точки зору точного виконання положень Конституції України, то її оцінка була б невисока – парламент не надто переймається їх реалізацією.
Проте з іншого боку, парламент активно діє як неформальний інститут, що постійно привертає до себе увагу громадськості, формує альтернативи суспільно-політичного розвитку країни, приймає доленосні та не дуже важливі (іноді навіть безпідставні) рішення тощо. Завдяки цьому громадянське суспільство постійно апелює до парламенту, намагається вплинути на нього. Одночасно він відкритий і для фінансово-олігархічних груп, які через легальні, а частіше - нелегальні методи і засоби намагаються досягти своїх кланових інтересів.
Тому життя народних депутатів України не таке й просте, як здається на непрофесійний погляд. Дуже важко бути собою, не піддаватися на політичні маніпуляції, не йти на безпринципні компроміси та відстоювати свою честь і гідність. Навіть кілька місяців роботи у парламенті було достатньо для депутатів, які були обрані вперше, щоб зрозуміти, що парламент – не ідеальне місце роботи і що він слабо пристосований для реалізації волі народу, а не окремих його частин чи груп.
Законодавча функція займає левову частину діяльності парламенту та його депутатів, що дає йому по праву називатись законодавчим органом. Однак у цьому органі, де діють різні відцентрові, а часом і діаметрально протилежні політичні сили, можуть виникати ситуації, що часом нас дивують. Бійки депутатів, блокування парламентської трибуни та інші непарламентські методи відстоювання своїх політичних позицій не є чимось винятковим.
Взагалі законодавча діяльність українського парламенту – це особлива тема для роздумів, тому що в ній дуже багато як продуктивного та оригінального, так й дивного і незрозумілого. Для дуже багатьох головний критерій цієї діяльності – кількість законів, прийнятих парламентом. Їх дійсно буває багато – тисячі у рік, але якщо подивитись на них, то виявиться, що більшість з них стосуються внесення часткових змін і доповнень.
Наприклад, якщо у законі є прогалина або протиріччя. Насправді ж, їх заповнювати та усувати мають суди, які при цьому керуються принципом верховенства права та відповідними нормами процесуальних кодексів. Правда іноді суди бояться приймати рішення щодо законодавчих прогалин та протиріч, щоб не бути звинуваченими в ухваленні неправосудних рішень (стаття 375 Кримінального кодексу). Є і таке. Однак депутати люблять вносити до парламенту законопроекти з дрібних питань, оскільки компроміс щодо їх прийняття знайти значно легше. Тому часто вони не доходять до дійсно серйозних питань суспільно-політичного життя, яких більше ніж треба – досить ознайомитись з інформаціями від Президента України та Кабінету Міністрів України.
Отже, законопроектна діяльність народних депутатів України потребує серйозного переосмислення та переорієнтації на крупні суспільно-політичні проблеми країни, які суттєво загострились у зв’язку з пандемією коронавірусу та світовою економічною кризою. У цій ситуації потрібні радикальні заходи для забезпечення виживання країни - по суті оновлення базового законодавства в усіх галузях права і цю роботу вже треба починати.
Запитання: Часто говорять, що центральною фігурою у парламенті є народний депутат. Якщо звернути увагу на законодавчу діяльність Верховної Ради України, то цікаво як реалізується право законодавчої ініціативи народних депутатів України?
Відповідь: Звичайно, що законодавча діяльність парламенту не можлива без реалізації депутатами права на законодавчу ініціативу. Це конституційне право є важливим елементом їх правового статусу як формального інституту. Таким правом Конституція України наділяє тільки Президента України і Кабінет Міністрів України (стаття 93), а це значить, що народні депутати рівні в ініціювання законопроектів з представниками інших вищих органів державної влади.
У неформальному сенсі право законодавчої ініціативи народних депутатів України пов’язано з низкою фактичних умов та обставин: роботою Апарату Верховної Ради України, зв’язками з науковими установами, неурядовими громадськими організаціями, урядовими інстанціями тощо, від яких вони отримують інформацію, консультації та поради з тих чи інших питань, що стосуються законопроектної роботи. Зрозуміло, що неформальні відносини, пов’язані з реалізацією права законодавчої ініціативи депутатів мають суттєве значення і перериваються тільки тоді, коли вступають у протиріччя з правовідносинами.
Сам по собі інститут законодавчої ініціативи народних депутатів є комплексним і він включає суміжні права: право депутатів виступати на захист своєї ініціативи на засіданнях комітетів Верховної Ради України та її пленарному засіданні. Сюди відноситься і право народних депутатів відкликати свої законодавчі ініціативи тощо. Важливими при цьому є процедурні гарантії зазначеного права, що передбачені Конституцією України щодо внесення, розгляду та прийняття рішень по законопроектам.
Однак зовсім інша ситуація, коли мова йде про «чужий» законопроект і народний депутат України вносить до нього свої зміни і доповнення. Дехто право внесення депутатами поправок розглядає нарівні з їх правом законодавчої ініціативи, але це принципово не так. Бо право законодавчої ініціативи депутатів – це реалізація їх конституційного права на такуініціативу щодо законодавчого регулювання певних питань суспільного значення.
Тому право на поправки народних депутатів слід розглядати як передбачене законом про Регламент Верховної Ради України - регламентне право, що є допоміжним до конституційного права на законодавчу ініціативу та не може з ним ототожнюватися. Інакше це груба юридична помилка. Хіба редакційні правки чи заміна терміну у тексті законопроекту може вважатися законодавчою ініціативою? Звичайно, що ні. Проте поправки депутатів часом дуже корисні, потрібні, однак їх треба розглядати під кутом зору їх регламентного права, яке вони успішно реалізують на стадіях внесення поправок до законопроектів.
Запитання: Відомо, що в парламентах зарубіжних країн використовуються різні способи відстоювання своїх політичних і законодавчих позицій. Що робити, коли опоненти вдаються до такої протидії щодо певного законопроекту як поправковий (законотворчий)«спам»? Чи правильно поступає законодавець, коли хоче обмежити непропорційне число поправок до одного законопроекту?
Відповідь: Дійсно, у практиці зарубіжних парламентів використовують найрізноманітніші форми і способи боротьби депутатів проти неприйнятних, на їх думку, законопроектів. Серед них такі радикальні, як, наприклад, флібастерство (англ. filibuster), тобто використання депутатом права на виступ з парламентської трибуни для того, щоб протягом тривалого часу (20,а то і більше годин) переконувати автора законопроекту відмовитися від нього або внести до нього суттєві зміни, що зроблять його іншим. До речі, ця процедура узаконена у Сенаті США.
Законодавці іноді вдаються до більших або менших поправкових (законотворчих) «спамів», коли до законопроекту вноситься безліч депутатських поправок (тисячі й десятки тисяч), що мають на меті затягнути або й провалити розгляд законопроекту тощо. Така парламентська практика існує як у зарубіжних країнах, так і в Україні. Особливої процедури внесення і розгляду поправкових «спамів» парламентські регламенти, як правило, не передбачають і тому, коли законодавчий орган з цим стикається, він змушений реагувати ситуативно.
Останній приклад поправкового «спаму» в Україні, який на думку експертів є своєрідним шантажем чинної влади, мав місце під час підготовки до другого читання так званого «антиколомойського» законопроекту "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення деяких механізмів регулювання банківської діяльності" (№2571-д). До цього законопроекту було внесено понад 16 тисяч поправок!Щоб їх розглянути парламенту потрібно було б десь півроку, а може й більше. Це була б неприпустима трата часу, оскільки прийняття даного закону є однією з двох головних умов МВФ для отримання Україною фінансової допомоги, без якої під час пандемії коронавірусу країна не виживе.
16 квітня 2020 року парламент відреагував на поправковий «спам» законом «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо протидії зловживанням прав народних депутатів у ході законодавчої процедури» (№ 1043).Цим законом фактично звужені можливості для внесення народними депутатами таких «спамів»: змінами до закону про Регламент спрощено розгляд законопроектів, до яких народні депутати подали більше ніж 1000 правок.
Саме явище поплавкового «спаму» є свідченням гострого протиріччя й відсутності компромісу між прихильниками та опонентами певного законопроекту. Виникають три основні питання: чи є внесення поплавкових «спамів» до того чи іншого законопроекту справедливим і законним? Чи вправі парламент обмежувати практику таких «спамів» та чи не призведе це до обмеження права депутатів виступати проти неприйнятного для них закону?
Напевно, що коли внесення депутатами поправок до законопроекту стає відвертою самоціллю, тоді втрачається легальна мета їх регламентного права, а відтак парламент зобов’язаний захищати законопроект від поправкового «спаму». У парламенті збираються народні депутати для того, щоб обговорювати той чи інший законопроект і в разі розходжень – прийняти компромісне рішення або ж голосувати нарізно.
Інакше кажучи, компроміс є однією з основ парламентської діяльності, але якщо депутати його не знаходять, тоді рішення приймається парламентською більшістю. Права опонентів закону зберігаються: вони можуть його оскаржити в Конституційному Суді України, ініціювати всеукраїнський законодавчий референдум чи створити громадський рух проти цього закону тощо. Тобто й надалі боротися проти неприйнятного з їх точки зору закону аж поки суспільство не підтримає їх позицію. Адже демократія – це насамперед гарантії прав меншості (опозиції), а не правління більшості, як при авторитарно-тоталітарних режимах.
Отже, парламент цілком легально може обмежувати регламентарне право народних депутатів України вносити поправкові «спами», що не мають нічого спільного з метою й процедурою законотворення. Але це не позбавляє депутатів-опонентів закону вести проти нього боротьбу у межах Конституції та законів України.
Запитання: В Україні реформи виключно через парламент рухаються дуже повільно. Законодавче забезпечення, як правило, не встигає за потребами реформування тих чи інших галузей або сфер суспільного життя. Як же в зарубіжних країнах налагоджують синхронність між розвитком законодавства та практичними кроками з відповідного реформування? Чи вони так само як Україна запрограмовані на виключну роль парламенту у проведенні реформ?
Відповідь: Почну з останнього: звичайно, що ні. У зарубіжних країнах парламент, зазвичай займається реформами, своїми законодавчими актами прокладає їм дорогу, але деталями, в т.ч. законодавчого регулювання займається уряд, якого він наділяє делегованими законодавчими повноваженнями. Саме інститут делегованого законодавства виконує основну роботу по забезпеченню тих чи інших реформ, а також служить вирішенню багатьох непопулярних питань, відповідальність за які парламент воліє перекласти на уряд.
Слід зазначити, що інститут делегованого законодавства закріплений в конституціях багатьох зарубіжних країн. Так, згідно зі статтею 76 Конституції Італії 1947 року здійснення законодавчої функції парламенту може бути делеговано уряду. При цьому в законі про делегування повноважень уряду вказуються керівні принципи і критерії оцінки, які є для нього обов’язковими, а також у ньому визначаються терміни та коло питань такого делегування. Аналогічні конституційні положення є в конституціях Іспанії 1978 року, Франції 1958 року тощо.
Масштаби делегованого законодавства у зарубіжних країнах досить великі. В Іспанії та Італії акти делегованого законодавства переважають парламентські закони більше ніж у Франції, де їх співвідношення складає десь 1 закон до 6 урядових ордонансів. А у Великобританії таке співвідношення приблизно складає: 1 парламентський закон на 30 актів делегованого законодавства. Англійська система делегування законодавчих повноважень уряду базується на історичних конституційних традиціях, яких немає у країн континентальної Європи, а тому довіра до делегованого законодавства вища.
У Франції, яка почала активно практикувати делеговане законодавство у міжвоєнний період, тобто у 1918-1940 роках (у 1934 році було прийняти 400 декретів-законів), але після прийняття Конституції 1958 року відбувся певний спад. Зокрема, у період 1990-2006 років на підставі 53 законів урядом було прийнято лише 293 ордонанси, з них – 159 ордонансів протягом 2004-2006 років, тобто коли в країні активізувались реформи. Взагалі зазначені ордонанси стосувались питань кодифікації законодавства, статусу заморських департаментів, адаптації національної правової системи до законодавства Європейського Союзу, спрощення законодавчого регулювання у різних сферах суспільного життя.
Отже, досвід інституту делегованого законодавства зарубіжних країн вказує на те, що він є невід’ємною складовою їх конституційних систем, де служить, насамперед, інструментом реформування суспільно-правових відносин. Дослідження цих питань українськими вченими (П. Грималюк, В. Мельниченко, С. Сорока та ін..), а також досвід застосування даного інституту Президентом України Л. Кучмою у 1990-х роках, після чого було досягнуто найвищий ріст ВВП за всі роки незалежності (6-8 % у 2000-2003 роках та 12% у 2004 році!),підтверджують поширену думку про те, що Українській державі також слід запровадити делеговане законодавство.
Запитання: Якщо погодитися з пропозицією про запровадження інституту делегованого законодавства в Україні, то що може стати йому на заваді? Чи є якісь прості й швидкі способи досягнення цієї мети, чи як завжди процес затягнеться на роки?
Відповідь: Все залежить від стану громадянського суспільства, яке у першу чергу має засвоїти ідею делегованого законодавства, а вже потім її донести до вищих органів державної влади. Якщо чесно, то у цьому питанні немає простих і швидких способів досягнення мети. Потрібно готувати законопроект про внесення змін до Конституції України, а далі за процедурою конституцієдавчого (а не конституційного, як часто пишуть, бо останній застосовується Конституційним Судом України при розгляді справ) процесу в парламенті вирішувати всі необхідні питання.
Для запровадження інституту делегованого законодавства можна внести до Конституції України зміни приблизно такого змісту:
«Стаття 92-1. Верховна Рада України може делегувати Кабінету Міністрів України право приймати декрети на основі спеціального закону, що визначає загальні принципи делегування, його цілі й завдання, терміни дії та коло питань.
Декрети можуть змінювати чинні закони та підлягають контролю з боку Верховної Ради України, яка може їх переглядати по закінченню терміну делегування уряду законодавчих повноважень».
Крім конституційних змін, відповідні доповнення щодо регламентації інституту делегованого законодавства треба було б внести до закону про Регламент Верховної Ради України та закону про Кабінет Міністрів України тощо. Все це разом може зайняти 1.5-2 роки, але дозволить через запровадження даного законодавства посилити темпи економічних та інших реформ, які будуть тривати роки, а може й десятиліття.
Можливий ще один варіант запровадження інституту делегованого законодавства – надання відповідних повноважень, як це було закріплено в Конституції України 1996 року, главі держави. Це може сприяти підвищенню політичної ваги глави держави у питаннях соціально-економічного реформування країни тощо. Практично ця модель закладена у пункті 4 Перехідних положень Конституції і завдання полягає у тому, щоб до певної міри поновити її дію. Для цього можна було б цей пункт доповнити такою нормою:
«4-1. Верховна Рада України може на підставі спеціального закону надавати Президенту України протягом трьох років право приймати схвалені Кабінетом Міністрів України і скріплені підписом Прем’єр-міністра України укази з економічних питань, не врегульованих законами.
При прийнятті указів із економічних питань, не врегульованих законами, Президент України керується процедурами і вимогами, встановленими пунктом 4 Перехідних положень Конституції України, що поновлюють свою дію».
Як відомо, до цих процедур і вимог пункт 4 Перехідних положень Конституції України відносить наступні. Так, разом з прийнятим указом з економічних питань, не врегульованих законами, глава держави одночасно має подавати відповідний законопроект до Верховної Ради України у порядку, встановленому статтею 93 Конституції України. Такий указ Президента України: а) вступає у дію, якщо протягом тридцяти календарних днів з дня подання законопроекту (за винятком днів міжсесійного періоду) Верховна Рада України не прийме закон або відхилить поданий законопроект більшістю від її конституційного складу; б) діє до набрання чинності законом, прийнятим Верховною Радою України з цих питань.
Фактично для наділення Президента України правом делегованого законодавства необхідно вносити зміни у Перехідні положення Конституції, а це – звичайний конституцієдавчий процес з усіма його нюансами. Проте чи пройде цей процес легше ніж такий самий щодо надання уряду права делегованого законодавства – це вже питання серйозної політики і політиків.
Одночасно із внесенням змін до Конституції України президентська модель делегованих повноважень потребує поновлення дії (саме поновлення, а не відновлення, як може здатися) парламентом певних положень пункту 4 Перехідних положень Конституції України. Тут є певні теоретичні та практичні проблеми, які можуть бути вирішені у ході роботи над конституційними змінами до цього пункту.
Отже, можливості для запровадження інституту делегованого законодавства в Україні є, проте їх буде непросто реалізувати.
Запитання: Що може серйозно перешкодити запровадженню інституту делегованого законодавства в Україні? Чи може парламент серйозно протидіяти такому запровадженню і що можливо треба змінити у самій Верховній Раді України?
Відповідь: Нинішня система парламентаризму в Україні має не тільки позитивні, але й певні негативні риси, які вона успадкувала від часів радянського тоталітаризму та набула у посттоталітарний період. Згадаймо, що у 1992-1995 роках Верховна Рада України блокувала процедуру формування Конституційного Суду України, а у 2005-2006 роках - відмовлялася призначати по своїй квоті суддів цього Суду та приводити до присяги новопризначених конституційних суддів. Було й багато інших фактів та випадків, коли парламент діяв у позаконституційний спосіб.
Ця негативна практика пояснюється тим, що український парламентаризм довший час практикує засади радянського повновладдя або необмеженого суверенітету, хоча Конституція України визначає його компетенцію як чітко визначену. Доктрини повновладдя та парламентського суверенітету родом із ХІХ – початку ХХ століття. Тому при обговоренні питань запровадження інституту делегованого законодавства політикам-популістам, особливо старшого покоління, буде важко відмовитись від ідеї парламентської монополії на законотворення. Вони будуть все робити, щоб інституту делегованого законодавства не було. Зокрема,для опозиційних олігархічних партій парламентське законодавство - це ще й політичний бізнес, від якого вони не відмовляться.
На боці традиційного українського парламентаризму стоїть консервативний апарат державного врядування, який звик до парламентського догматизму та ірраціоналізму тощо і під цим приводом займається своїми, далеко не державними справами. Із запровадженням делегованого законодавства роботи стане більше, а необхідні знання доведеться частіше поповнювати. Значить попереду тести та інші випробування, що можуть залишити службовців без державної служби, яка попри все має свої переваги і вигоди. Не в захопленні від делегованого законодавства буде і судова система, включно з прокуратурою, та система правоохоронних органів, для яких це буде ще одним складним випробовуванням, враховуючи їх схильність до традиційного юридичного мислення.
Проте після президентських і парламентських виборів 2019 року часи змінилися. Багато нових парламентаріїв розуміють, що необхідно раціоналізувати законодавчу діяльність Верховної Ради України. Тому є надія, що ідея делегованого законодавства впаде у парламенті на благодатну землю. Щодо більшості народних депутатів, то їм потрібна конституційна просвіта і вони поступово зрозуміють, наскільки корисним та ефективним є інститут делегованого законодавства для України. Тому потрібні будуть науково-практичні конференції, семінари тощо.
Запровадження делегованого законодавства означатиме також необхідність системно-функціональних змін в організації та діяльності Верховної Ради України та її Апарату. Ці зміни мають виходити з того, що в країні має пройти зміна моделі суспільно-політичного життя – від традиційної до інноваційної. Одна з перших ластівок на цю тему – вибори Президента України онлайн – ідея від Президента В. Зеленського.
Однак найбільше питання про запровадження делегованого законодавства буде залежати від позиції Президента України та уряду, які – у разі наявності політичної волі - зможуть переконати громадськість у необхідності запровадження даного інституту. Прем’єр-міністр Л. Кучма у 1992-1993 добився від Верховної Ради України надання його уряду право приймати декрети із силою закону. Це був час, коли мали місце падіння промислового виробництва, гіперінфляція тощо і парламент із страху перед соціально-економічною катастрофою пішов назустріч главі уряду.
Проте, коли у 1996 році парламент приймав Конституція України, законодавці злукавили і замість делегування законодавчих повноважень уряду, який формував Президент України, як компроміс, закріпили ці повноваження за главою держави терміном на три роки (пункт 4 Перехідних положень Конституції). Треба так розуміти, що парламентарії зробили прогноз на майбутнє: оскільки делеговане законодавство служить меті соціально-економічних реформ, то останні,з їх точки зору,мали закінчитися у 1999 році! Чи це не парадокс? Не повторити б нам помилки наших попередників сьогодні.
Для просування ідеї делегованого законодавства, крім іншого, потрібен політик-реформатор, як це було з Л. Кучмою, який був політично і морально готовий її впроваджувати та застосовувавце законодавство практично. Суспільне життя має висунути того, хто візьме на себе тягар та відповідальність за цю благородну справу.
Отже, навіть короткий огляд питань, що стосуються інституту делегованого законодавства вказують на те, що суспільство має справу з величезним реформаторським потенціалом. Останній слід реалізувати, враховуючи, що під впливом пандемії коронавірусу та світової економічної кризи, Україні треба готуватися до активного захисту інтересів свого бізнесу та населення.