У післявоєнний час український уряд матиме зваженіше підходити до застосування торгово-обмежувальних заходів, спрямованих на захист від недобросовісного імпорту. Головним критерієм має стати реальний, а не декларований захист національного виробника та інтересів країни
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Торговельний захист: як це працює
Міжнародна система торговельного захисту, заснована на нормах ГАТТ/СОТ, діє у світі з 1994 року. На їх основі у 1998 році Україна розробила власні національні законодавчі акти* про правила та порядок проведення торгових розслідувань, за результатами яких можуть бути застосовані торговельно-обмежувальні заходи щодо імпорту товарів на її територію.
Застосування таких інструментів призводить до обмежень міжнародної торгівлі. Це виняток у системі права ГАТТ/СОТ, яке насамперед покликане навпаки знижувати бар’єри у торгівлі між країнами. Тому для застосування антидемпінгових, компенсаційних та спеціальних заходів уповноважений орган державної влади має провести ретельну й тривалу перевірку всіх обставин та умов імпорту товару та галузі, що виробляє аналогічний чи подібний вітчизняний товар.
Наприклад, якщо йдеться про демпінговий імпорт, то необхідно довести факт демпінгу при імпорті товару в країну, факт заподіяння шкоди національному товаровиробнику та чіткий причинно-наслідковий зв'язок між демпінговим імпортом товару та заподіянням шкоди національному виробнику. Подібні вимоги стосуються й субсидованого імпорту.
На відміну від так званого недобросовісного імпорту, який є наслідком застосування неконкурентних практик у вигляді демпінгу чи застосування нелегітимної субсидії, спеціальні заходи застосовуються проти добросовісного імпорту, який через свої обсяги може заподіяти національній галузі непоправної шкоди. Для того, аби застосувати спеціальні заходи, потрібно довести надзвичайний характер імпорту у вигляді різкого, значного та нещодавнього зростання його обсягів, наявність непередбачуваних обставин, що призвели до такого різкого та значного зростання, факт заподіяння значної шкоди (на відміну від просто «шкоди» в антидемпінгових та компенсаційних розслідуваннях) національному товаровиробнику та причинно-наслідковий зв’язок.
А якщо застосування обмежувальних заходів має зворотній ефект і заподіює шкоду економіці та національним інтересам України?
Наразі всі торгові розслідування в Україні призупинені Міністерством економіки на період воєнного стану. Втім, їхня актуальність після завершення війни матиме ще більше значення, ніж до неї. Кабмін вже розробляє моделі відбудови української економіки після перемоги. Одним з важливих аспектів відбудови стане міжнародна торгівля, здійснення якої залежить як від вже існуючих, так і від прийнятих в майбутньому торгово-обмежувальних заходів. При цьому вразлива повоєнна економіка України не повинна стати жертвою ще й необдуманих та недалекоглядних дій із начебто «захисту національного виробника».
На перший погляд може здатися, що обмеження імпорту позитивно вплине на національного виробника. Однак не все так однозначно. Більше того, на мій погляд, ряд застосованих перед російським вторгненням обмежувальних заходів вже заподіяли значної шкоди українській економіці, оскільки приймалися поспіхом та без належного аналізу наслідків та інтересів всіх сторін.
Галузеві закони** чітко наголошують на необхідності уважно дослідити фактор національних інтересів. Що мається на увазі під цими самими інтересами? Наприклад, інтереси підприємства або підприємств-ініціаторів застосування обмежувальних заходів, інтереси українських споживачів, інших українських виробників, імпортерів, міжнародні економічні інтереси України, питання зайнятості населення, внутрішніх інвестицій, конкуренції, монополізації та зловживання монопольним становищем, питання платіжного балансу України та диспропорцій у товарообміні.
Однак практика свідчить, що в Україні вимога ставити в пріоритет національні інтереси має подекуди лише формальний характер. Інакше як пояснити той факт, що Департамент зовнішньоекономічної діяльності та торговельного захисту Мінекономіки (орган, уповноважений на проведення торгових розслідувань) та Міжвідомча комісія з міжнародної торгівлі (орган, уповноважений на прийняття рішень щодо початку/завершення торгових розслідувань та застосування/незастосування обмежувальних заходів) приділяють інтересам інших заінтересованих сторін меншу увагу, ніж інтересам ініціаторів застосування обмежувальних заходів?
В якості прикладу наведу деякі з найбільш резонансних справ.
1. Спеціальне розслідування щодо імпорту в Україну полімерних матеріалів незалежно від країни походження та експорту
Це розслідування розпочалося за скаргою одного підприємства-виробника, яке характеризувалося доволі нестабільним графіком роботи. Наприклад, у 2017 році підприємство відновило виробництво після 5 років простою через несприятливу ринкову кон’юнктуру. Воно зазнавало проблем з постачанням сировини (продуктів нафтопереробки), яку імпортувало з Білорусі. Незважаючи на те, що підприємство виробляло доволі обмежений асортимент видів поліетилену (ПЕ) та полівінілхлориду (ПВХ), воно просило у Мінекономіки та МКМТ застосувати обмежувальні заходи проти імпорту всіх видів ПЕ та ПВХ, які не є подібними, а тим більше взаємозамінними.
Водночас десятки підприємств-споживачів ПЕ і ПВХ виступали категорично проти застосування обмежувальних заходів проти імпорту критично необхідної їм сировини. Ці компанії представляли чималу частку української промисловості – виробництво кабелів і проводів, шпалер, лінолеуму, паркету, декору, віконної продукції, пластикових товарів, пакувальних матеріалів і тари, продукції для будівництва та ремонту, товарів медичного та гігієнічного призначення. Всі ці компанії виробляли продукції на сотні мільйонів гривень, давали роботу тисячам українців та поповнювали державний бюджет податками.
Незважаючи на явні підстави для того, аби ґрунтовно проаналізувати вплив можливих обмежувальних заходів на національні інтереси, а також аргументи заінтересованих сторін щодо відсутності ознак різкого, значного та нещодавнього зростання імпорту (який мав місце з тієї простої причини, що виробництва ПЕ та ПВХ в Україні з 2012 по 2017 рр. просто не було), Мінекономіки та МКМТ вже на самому початку розслідування вперше за багато років застосували безпрецедентні попередні обмежувальні заходи. І зробили це не за результатами розслідування, а ще до встановлення суттєвих обставин справи. Більш того – щодо всіх видів ПЕ та ПВХ, включаючи ті, що навіть не вироблялися підприємством-заявником. Результатом такого рішення могло стати заподіяння значної фінансової шкоди і навіть повна зупинка багатьох українських підприємств через елементарний брак потрібної сировини. Однак з боку профільних органів бажання прислухатися до аргументів підприємств-споживачів просто не було.
Лише активна позиція споживачів і значний резонанс від дуже спірного рішення (справу довелося коментувати навіть Президенту України) призвели до виключення продукції, що не вироблялася заявником, з-під дії попередніх заходів. Однак вони все одно були застосовані на рівні, який в результаті виявився на третину вищим, ніж рівень остаточних заходів, розрахований за результатами проведеного розслідування.
Надзвичайних зусиль коштувало підприємствам-споживачам добитися, щоб продукція, яка не вироблялася заявником, не була включена й до сфери застосування остаточних заходів за результатами розслідування. Більш того, такі остаточні заходи були в результаті розраховані на суттєво нижчому рівні, ніж раніше поспішно застосовані попередні обмежувальні заходи. Такі дії уповноважених органів призвели до того, що держава була змушена повертати суми надлишково сплаченого попереднього спеціального мита тим компаніям, яких воно не повинне було стосуватися. Все це свідчить про недостатньо ґрунтовний та збалансований підхід уповноважених органів до оцінки факторів національних інтересів.
Ще більш показово: наслідки цього розслідування та застосування обмежувальних заходів призвели до заподіяння шкоди зокрема українським виробникам кабелів і проводів, і стали однією з причин того, що ці підприємства, у свою чергу, ініціювали власне спеціальне розслідування.
2. Спеціальне розслідування щодо імпорту в Україну проводів незалежно від країни походження та експорту
Це розслідування ініціювали два українські підприємства-виробники кабелів і проводів. Учасниками розслідування зареєструвалися десятки підприємств, об’єднань та асоціацій, які виступили категорично проти можливого застосування обмежувальних заходів, зокрема: енергогенеруючі компанії, обленерго та оператори електромереж, оператори мобільного зв’язку, інтернет та ТБ провайдери, виробники мережевого обладнання. Категорично проти виступили й великі іноземні інвестори в проєкти відновлюваної енергетики в Україні, які інвестували мільярди доларів у сонячні та вітрові електростанції.
Аналогічно кейсу вище, у цьому розслідуванні було проігноровано той факт, що його ініціатори не виробляють або недостатньо виробляють деякі різновиди товару. Крім того, ініціатори розслідування самі займалися імпортом кабельної продукції в Україну, чим самостійно збільшували обсяги імпорту, на що самі ж і скаржилися.
Учасники розслідування, які представляли різні галузі української економіки та десятки тисяч працівників, звертали увагу уповноважених органів на шкоду, яка буде заподіяна українській економіці у разі застосування обмежувальних заходів, зокрема й зростання вартості тарифів на електроенергію та інтернет для українців. Більше того, ситуація навіть на самих підприємствах-ініціаторах не вимагала застосування екстраординарних спеціальних заходів, оскільки підприємства успішно виробляли та продавали продукцію, не були збитковими. Тобто не зазнали критичної шкоди, як того чітко вимагають положення національного та міжнародного законодавства щодо підстав для застосування спеціальних заходів. Навпаки, в пресі представники підприємств-заявників хвалилися рекордними обсягами продаж, розширенням виробництва та виходами на нові ринки.
У цьому розслідуванні Мінекономіки та МКМТ наступили на ті ж граблі. Знову були явні підстави для ґрунтовного аналізу впливу можливих обмежувальних заходів на національні інтереси. Були й аргументи заінтересованих сторін щодо відсутності як ознак різкого, значного та нещодавнього зростання імпорту, так і фактів заподіяння шкоди таким імпортом підприємствам-заявникам. Незважаючи не це, Мінекономіки та МКМТ поспіхом прийняли рішення про застосування обмежувальних заходів проти імпорту товару-об’єкту розслідування.
І знову лише активна позиція споживачів, а особливо втручання Міністерства цифрової трансформації змогли вплинути на те, щоб Мінекономіки та МКМТ дослухалися до аргументів щодо факторів національного інтересу. Так, зокрема, окрім зростання тарифів на електроенергію та інтернет, застосування обмежувальних заходів могло суттєво ускладнити або й зірвати національну програму покриття населених пунктів України високошвидкісним інтернетом, оскільки заявники не виробляли необхідний провайдерам тип кабелю.
Цікаво, що під час повторного вислуховування аргументів всіх сторін підприємства-заявники просили застосувати обмежувальні заходи проти імпорту, посилаючись, зокрема, на те, що собівартість виробництва їх продукції зросла внаслідок застосування раніше обмежувальних заходів проти імпорту полімерів, які складають суттєву частку їх виробничих витрат. По-перше, це свідчить про те, що не імпорт проводів і кабелів був причиною можливого заподіяння їм шкоди, а по-друге, що поспішне та недостатньо продумане рішення про застосування обмежувальних заходів не тільки може заподіяти суттєвої шкоди власній економіці, а й призвести до нових торгових розслідувань та необхідності захисту вже інших виробників. Склалося враження, що такі дії і рішення були не дуже схожі на реальний захист національних інтересів, а більш подібні на гасіння пожежі бензином.
В результаті прийняте поспіхом рішення про застосування обмежувальних заходів було переглянуте. Однак після цього вже підприємства-заявники почали наполягати в судах на неправомірності рішення про перегляд попереднього рішення про застосування заходів, а також наполягати, що захист саме їх інтересів є захистом національного товаровиробника.
Описана ситуація знову ж таки стала наслідком недостатньо ґрунтовного та збалансованого підходу уповноважених органів до оцінки факторів національних інтересів саме під час проведення розслідування, а не вже після прийняття поспішного рішення та явно негативних його наслідків.
Існує низка інших справ, коли мала місце така ж або подібна ситуація, тож список можна було би продовжити. Однак навіть двох описаних кейсів досить, аби зрозуміти: зважена та неупереджена позиція уповноважених органів, їх комплексний підхід та бажання не просто слухати, а й чути аргументи всіх зацікавлених сторін, а не тільки лише заявника, надзвичайно важливі. Інакше, навіть якщо державні чиновники щиро хочуть відстоювати національні інтереси, застосування обмежувальних заходів може мати часом руйнівні наслідки для власної ж економіки. У післявоєнний же період ця проблема буде мати особливо критичне значення.
У справах, де фігурує національний інтерес, як у хірургії – зваженість і філігранність рухів. І в справах щодо таких розслідувань і застосовуваних заходів на передній план виходить один із наріжних принципів медичної етики – primum non nocere, тобто "насамперед – не нашкодь".
* Йдеться про ЗУ «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту» № 330-XIV від 22.12.1998, ЗУ «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» N 331-XIV від 22.12.1998 та ЗУ «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну» N 332-XIV від 22.12.1998. Дані закони регулюють питання порядку проведення в Україні відповідних торгових розслідувань та підстав для застосування торговельно-обмежувальних заходів.
** Це, зокрема, стаття 36 ЗУ «Про захист національного товаровиробника від демпінгового імпорту», стаття 35 ЗУ «Про захист національного товаровиробника від субсидованого імпорту» та стаття 17 ЗУ «Про застосування спеціальних заходів щодо імпорту в Україну».