В Україні про земельний мораторій багато написано. Тільки за останній рік наші колеги опублікували чимало фахових статей, в яких доводили, що мораторій — це невиправдана перешкода у здійсненні права власності на землю, він стимулює розвиток чорного ринку і навіть фактично був визнаний протиправним Європейським судом з прав людини.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Однак, незважаючи на численні аргументи, які доводять шкідливість земельного мораторію, багато громадян висловлюють позицію, нібито його скасування є передчасним. Це надихнуло нас порівняти негативні сценарії противників ринку землі з реальними наслідками мораторію.
Водночас у процесі написання цієї статті ми намагалися відповісти на питання, чому українці повірили в те, що обмеження вільного ринку може відповідати їхнім інтересам. Для того щоб з'ясувати, на яких підставах ґрунтуються переконання та страхи наших співвітчизників, звернемося до історії запровадження земельного мораторію в Україні.
Саботаж довжиною у 18 років
Для чіткого розуміння, що таке мораторій, потрібно з'ясувати, як саме і чому його було введено. Щоб відповісти на це питання, необхідно повернутися думками у 2001 р. В Україні щойно закінчилося розпаювання земель, яке тривало з 1992 р. до 2000 р. Мільйони учорашніх працівників колгоспів отримали земельні паї — право на ділянку, розмір якої визначений в умовних кадастрових гектарах.
Селянам видали документи — «сертифікати на паї», що фактично були підставою для набуття права власності на землю. Оскільки велика частина нерухомого майна була передана у приватну власність, склалися передумови для відкриття в Україні ринку земель с/г призначення. Звісно, були охочі продавати та купувати землю. Однак перехід права власності на нерухоме майно має відображатися в якомусь реєстрі. Проте не існувало навіть земельного кадастру та жодного реєстру паїв. Відкриття ринку землі могло призвести до колапсу, коли одна ділянка продавалася б кільком покупцям.
Депутати тогочасної Верховної Ради України ІІІ скликання зрозуміли, що у них немає якісного рішення, як врегулювати ринок землі. Не було ні порядку відчуження паїв, ні грошей у бюджеті, щоб запустити земельний кадастр. Мозок слуг народу закипів, вони боялися, що в умовах правового вакууму буде справжній хаос. Було вирішено взяти паузу.
18.01.2001 р. Верховна Рада України прийняла Закон «Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)». В цьому законі встановлювалося, що до врегулювання порядку реалізації прав на пай Земельним кодексом України власники паїв тимчасово не можуть продавати, дарувати або іншим способом відчужувати паї. Тобто питання продажу земель і паїв мало бути врегульоване законом. Однак цього не сталося.
Депутатам не вдалося розробити жодного адекватного і життєздатного механізму відчуження с/г земель. Тому прийнятий у жовтні 2001 р. Земельний кодекс України не лише не скасував заборону на продаж паїв, але й поширив її на земельні ділянки для ведення селянського (фермерського) господарства та іншого товарного с/г виробництва до 2005 р. Це явище стало називатися «мораторієм на продаж земель с/г призначення».
Парадокс ситуації полягає в тому, що парламентарям не лише вдалося уникнути громадського осуду. Чимало українців вирішили, що такий «мораторій на купівлю та продаж земель с/г призначення» забезпечує збереження земель у власності українського народу. Це було настільки зручно політикам, що мораторій продовжувався 9 разів.
Навіть після запровадження земельного кадастру відповідним законом політики продовжували спекулювати на цій темі. Заборона продажу землі стала популярним рекламним гаслом. Обіцянка «зробити все, щоб земля не стала товаром», вже багато років звучить у передвиборчих агітаціях та, на жаль, виконується. Насправді, земельний мораторій — це не піклування про майбутнє наступних поколінь, а лише саботаж парламентарями своїх професійних обов'язків.
Порушення права власності, яке ігнорує Конституційний Суд, але не ЄСПЛ
Українці завжди наділяли землю особливою духовною цінністю. Підтвердження цього можна знайти не лише в національному фольклорі, але й в Конституції України (далі — КУ). Ст. 13 КУ встановлює, що земля є об'єктом права власності українського народу. У ст. 14 КУ зазначено, що земля є основним національним багатством, яке перебуває під особливою охороною держави. На місці прихильників земельного мораторію ми захищали б цю ідею наведеними вище положеннями Конституції України: якщо власником землі є український народ, то у неї особливий правовий режим, який включає обмеження розпорядження землею одноосібними землекористувачами.
Однак приписи ст. 13 та 14 КУ не виключають приватну власність на землю та можливість вільно нею розпоряджатися. До того ж у ст. 14 Основного закону передбачено, що право власності на землю гарантується. Це право набувається та реалізується громадянами, юридичними особами та державою. Відповідно до ст. 41 КУ, кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю. Право приватної власності є непорушним.
Перехідні положення Земельного кодексу України, які встановлюють заборону на відчуження земель с/г призначення, не відповідають положенням ст. 14 та 41 КУ. На це неодноразово звертали увагу юристи. До того ж двічі подавалися звернення до Конституційного Суду України задля визнання мораторію неконституційним. Однак єдиний орган конституційної юрисдикції так і не відкрив провадження, посилаючись на неналежне оформлення звернень. Таким чином, Конституційний Суд України самоусунувся від надання оцінки конституційності земельного мораторію.
Не змігши захистити свої права в Україні, землевласники почали звертатися до Європейського суду з прав людини. 22.05.2018 р. ЄСПЛ прийняв рішення у справі «Зеленчук і Цицюра проти України», в якому констатував, що земельний мораторій в Україні порушує права землевласників на мирне володіння майном.
Склалася дивна ситуація: з одного боку, діє законодавча заборона на відчуження земель с/г призначення, з іншого — практика ЄСПЛ, що є джерелом права в Україні, визнає земельний мораторій порушенням ст. 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Здавалося б, що описана ситуація має стати каталізатором для скасування земельного мораторію. Проте у грудні 2018 р. народні депутати України проголосували за закон, за яким відчуження земель с/г призначення не може бути дозволено раніше ніж 01.01.2020 р., чим фактично продовжили дію мораторію ще на рік.
Однак поки що рано ставити крапку в історії земельного мораторію. Після набрання чинності рішенням Європейського суду з прав людини українці почали масово звертатися до національних судів. Вже сформовано декілька «схем» передачі земель с/г призначення у власність іншій особі. Першою з таких є обмін ділянками. Зокрема, у справі №227/1505/18 суд розглядав ситуацію, коли особи уклали договір міни, за яким агрофірма обміняла земельну ділянку площею 0,1 га на ділянку площею 9,49 га. Хоча прокуратура вимагала визнати договір недійсним, їй було відмовлено. Наразі у цій справі подано касаційну скаргу.
Ще одним показовим кейсом є справа №237/3292/18, рішення щодо якої вже набрало чинності. За фабулою одна сторона позичила в іншої 1 тис. доларів і звернулася до суду про стягнення коштів. У провадженні сторони уклали мирову угоду: замість грошей боржник передав позивачу земельну ділянку с/г призначення. Затверджуючи мирову угоду, суд посилався на рішення у справі «Зеленчук і Цицюра проти України». Подальша судова практика щодо відчуження земель с/г призначення залежить від Верховного Суду.
Причина деградації земель та занепаду сільського господарства
Прихильники вільного ринку землі впевнені, що після скасування мораторію в Україні пожвавиться сільське господарство та підвищиться ВВП. Прихильники мораторію запевняють, що у разі скасування мораторію землю за безцінь скуплять іноземці або олігархи.
Негативні сценарії можна мінімізувати, якщо закріпити чіткі правила введення в дію та функціонування ринку, конкретні вимоги для потенційних покупців земель с/г призначення тощо. Наприклад, Земельний кодекс України передбачає, що землі с/г призначення не можуть передаватися у власність іноземцям, особам без громадянства, іноземним юридичним особам та іноземним державам (ч. 5 ст. 22). Окрім того, згідно з ч. 4 ст. 81 Земельного кодексу України, землі с/г призначення, прийняті у спадщину іноземцями, а також особами без громадянства, протягом року підлягають відчуженню. Отже, побоювання, що землі с/г призначення після скасування мораторію опиняться у власності іноземців є безпідставними.
Намагаючись прогнозувати майбутнє, потрібно врахувати можливості, які втрачаються через земельний мораторій. Конституція України закріплює, що земля є основним національним багатством, об'єктом власності українського народу. Тобто використання землі має збагачувати українців.
Економічний потенціал землі проявляється не в результаті її вилучення. Вона є знаряддям для створення продукту — с/г товарів. Саме ці продукти мають грошову цінність. З одного боку, перевага земельних ресурсів полягає в тому, що вони не зношуються і не зменшуються у процесі експлуатації. Для порівняння, нафта, золото, деревина є вичерпними ресурсами. Отримання економічної вигоди від продажу корисних копалин можливе в обмежений період часу, обумовлений запасами природних ресурсів у державі. Однак для розкриття економічного потенціалу землі необхідним є забезпечення їй якісного обробітку, який потребує фінансових і трудових затрат.
Розпаювання земель, що відбулося внаслідок земельної реформи, призвело до того, що невеликі частки землі були надані особам, які раніше працювали у сфері сільського господарства. Проте нові власники не мали необхідних знань, ресурсів та досвіду для ефективного самостійного обробітку земельних ділянок. Практика показала, що така економічна модель є мертвою. Після розпаювання пройшло вже майже 20 років. Багато «пайовиків» не можуть чи не хочуть займатися обробітком землі. Єдине, як вони можуть отримати щось від своєї власності — продати чи здати в оренду свої ділянки.
Окрім того, сучасне сільське господарство потребує використання техніки. Для організації збуту необхідна логістика. Однак якщо особа має лише 3 га землі, то брати кредит на техніку немає жодного сенсу. Також неможливо пропонувати свою продукцію супермаркетам з розгалуженою мережею. Залишається намагатися продати надлишки у найближчому райцентрі. Везти товар хоча б в обласний центр зазвичай збитково. Оскільки таких дрібних продавців в аграрних райцентрах багато, конкуренція сприяє демпінгу цін. Сільське господарство, як у відомій притчі, стає надійним способом втратити гроші, але не заробити їх. За таких умов землевласнику невигідно займатися сільським господарством. Тоді як у селян немає грошей довезти свої товари до платоспроможного покупця, кияни змушені купувати в супермаркетах польські яблука.
Можливість продажу земель сприятиме тому, що банки почнуть видавати кредити під заставу землі. Це зробить аграрний бізнес більш прогнозованим та прибутковим. В ситуації, коли на купівлю земель с/г призначення накладено мораторій, потенціал українських чорноземів не реалізовується повністю.
Колосальні збитки та потенційні можливості
Експерти зі Світового банку порахували: щорічні втрати українських власників земельних паїв від заниженої вартості оренди становлять 86 млрд грн. Враховуючи, що цю суму потрібно множити на 18 років існування мораторію, то втрати для рівня життя українців є колосальними.
Для порівняння, 1 км дороги в Україні коштує від 5 млн грн. За 86 млрд грн можна прокласти 17 200 км доріг. Довжина траси Київ-Чоп — 801 км. За 18 років ми могли б зробити такі дороги у найвіддаленіших селах, як на німецьких автобанах.
Середня заробітна плата вчителя в Україні — 6500 грн. За 86 млрд грн можна було б утримувати 36 тис. вчителів протягом 30 років!
Великий адронний колайдер обійшовся світовій спільноті у 7,8 млрд доларів США. За 18 років ми могли б побудувати в Україні 8 адронних колайдерів і стати не лише розвиненою аграрною країною, але й науковим ядром Європи.
18 років мораторію на відчуження земель с/г призначення — це не лише збитки конкретних сімей. Це несплачені податки, нестворені робочі місця, невикористані можливості відпочинку, навчання, лікування, бізнесу тощо. Це втрати не лише аграріїв та селян, а всього українського народу.