Історія процесу євроінтеграції нашої країни є досить суперечливою та неоднозначною. Зазвичай, пересічні громадяни розуміють євроінтеграцію як можливість вільного пересування до країн Євросоюзу. Для політиків – це питання спільного зовнішнього вектора та майбутнього членства у Євросоюзі. Окрема категорія виробників товарів та послуг на більш глибинному рівні цікавиться питаннями вільного доступу українських товарів до європейських ринків. При цьому дехто переймається питаннями захисту вітчизнах виробників на національному ринку. Лише одиниці зосереджують увагу на необхідності адаптації (або ще як люблять говорити – гармонізації) національного законодавства із законодавством країн Євросоюзу. Таким чином, питання виконання судових рішень та євроінтеграції України насправді більше пов’язані між собою, ніж може здатися на перший погляд.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Базові документи
Рівень очікувань від євроінтеграції, як ми бачимо, зводиться в основному до отримання конкретних економічних вигод як для країни в цілому, так і для кожного громадянина окремо. Однак забезпечення реалізації будь-якої вигоди може бути здійснено тільки через реалізацію конкретних правових норм. Тому саме тут можна дослідити питання розвитку національного законодавства про виконавче провадження та відповідність його засад загальним принципам законодавства країн Євросоюзу.
Спочатку базовим документом для мети євроінтеграції України була Угода про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами, підписана від імені України 14.06.1994 р. в Люксембурзі, ратифікована Законом України від 10.11.1994 р. №237/94 (далі – Угода 1994 р.).
На сьогодні вказана Угода замінена Угодою про асоціацію між Україною (з одного боку) та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії та їх державами-членами (з іншого боку), вчинену в частині політичних положень (преамбула, ст. 1, розд. I, II, VII) 21.03.2014 р. у м. Брюсселі, а також в частині торговельно-економічних і галузевих положень (розд. III, IV, V, VI) 27.06.2014 р. у м. Брюсселі та ратифікованою Законом України від 16.09.2014 р. №1678-VII (далі – Угода 2014 р.).
Останнім часом в нашому суспільстві склалася думка про те, що європейська інтеграція України почалася лише після підписання останньої Угоди 2014 р. Однак, якщо зважити на цілі та мету названих Угод, підписаних у 1994 р. та у 2014 р., було б хибним вважати, що попереднє 20-річчя для нашої країни було марним. Навпаки, саме за ці 20 років нашою державою були зроблені основні кроки до адаптації національного законодавства до законодавства країн Євросоюзу, тобто закладені основні підвалини для євроінтеграції.
Не перелічуючи безліч нормативних документів, прийнятих з того часу, варто лише відзначити прийняття Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затвердженої Законом України від 18.03.2004 р. №1629-IV. Так, якщо вище названі Угоди визначають своєю метою окремий вид взаємодії між Україною та Євросоюзом, то у Програмі чітко зазначено, що метою адаптації є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire, з урахуванням критеріїв, що висуваються Євросоюзом до держав, які мають намір вступити до нього.
До речі, незважаючи на підписання нової Угоди 2014 р., на сьогодні Програма залишається чинною та має виконуватися. Для координації цієї роботи свого часу навіть було створено окремі органи, а саме: Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Євросоюзу, Центр європейського та порівняльного права, Державний департамент з питань адаптації законодавства (наразі їхні функції виконуються Міністерством юстиції України).
Хоча вказана Програма у своєму пріоритеті переважно визначає необхідність адаптації законодавства з питань організації та ведення бізнесу, проте принципи та підходи торкнулися всієї системи правового регулювання суспільних відносин (оскільки визначення певного пріоритету зовсім не означає залишення поза увагою інших питань, вони також мають відпрацьовуватися).
До того ж із прийняттям вказаної Програми було введено перевірку проектів законів України та інших нормативно-правових актів на предмет їх відповідності acquis communautaire Європейського Союзу.
Впливова Конвенція
Також варто відзначити ратифікацію Україною 17.07.1997 р. Конвенції про захист прав людини й основоположних свобод. Для національного законодавства України ця Конвенція стала базовим документом, який інтегрував великий масив правових стандартів Євросоюзу в наше законодавство.
В контексті нашої теми цікаво відзначити наявність в Конвенції права на справедливий суд (ст. 6 Конвенції). Відповідно до позиції Європейського суду з прав людини, розуміння права на справедливий суд включає також ефективність виконання судових рішень. По суті реформа судової системи в Україні (складовою якої є реформа системи примусового виконання рішень) закладалася необхідністю реалізації вказаних норм Конвенції.
Навіть було прийнято Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23.02.2006 р. №3477-IV. З цим Законом вимоги до адаптації законодавства пішли ще далі. По-перше, Конвенція стала джерелом права, яке застосовується судами України при розгляді справ (ст. 17 Закону). По-друге, Закон передбачив застосування заходів загального характеру для виконання вимог Конвенції. Заходами загального характеру є заходи, спрямовані на усунення зазначеної в рішенні Європейського суду з прав людини системної проблеми та її першопричини, зокрема внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування (ст. 13 Закону).
Без погодження ніяк
Крім того, органу представництва України в Європейському суді з прав людини (яким є Міністерство юстиції України) надано повноваження здійснювати юридичну експертизу всіх законопроектів та підзаконних нормативних актів на відповідність Конвенції.
Як видно з наведених норм Закону, обмежень щодо пріоритетності напрямків законодавства не визначається. Всі без виключення законопроекти та інші нормативно-правові акти повинні проходити попередню експертизу на предмет їх відповідності нормам Конвенції та acquis communautaire Європейського Союзу.
Таким чином, з середини 2000 р. всі нормативні акти, видані в Україні, відповідали загальним принципам Європейського законодавства (формально або принаймні на стадії їх підготовки та внесення на розгляд така відповідність була дотримана).
ДВС: історія становлення
Якщо поглянути на те, що відбулося за цей час у сфері організації примусового виконання рішень, то зміни також були чималими. По-перше, за цей час було створено Державну виконавчу службу. Це відбулося у 1998 р. шляхом створення в системі органів юстиції відповідних відділів державної виконавчої служби з органами керівництва на рівні областей та загальним органом – Департаментом державної виконавчої служби Міністерства юстиції України (з періодичними видозмінами щодо назви та зв’язків структурної підпорядкованості ця система існує і до сьогодні). До цього в Україні існував Інститут судових виконавців, які працювали при районних та обласних судах. Виконання рішень арбітражних судів (нинішні господарські) здійснювалося органами податкової служби. Тобто відбулась інституалізація суб’єкта примусового виконання рішень зі своїми цілями, завданнями та принципами роботи, окремими від судів чи інших юрисдикційних органів.
Хоча практика законодавства європейських країн не вимагає створення окремого органу примусового виконання, допускається також існування судових виконавців або приставів, однак цей орган обов’язково має бути інституціолізованим (хоча робота органів примусового виконання рішень (посадових осіб) в країнах Євросоюзу, як правило, координується Міністерством юстиції).
Реформа виконавчого процесу
По-друге, одночасно з реформою органів примусового виконання рішень було проведено реформу виконавчого процесу. Зокрема, було прийнято Закон України «Про виконавче провадження». Раніше процес примусового виконання рішень регламентувався кількома статтями Цивільного процесуального кодексу України та Інструкцією Міністерства юстиції СРСР. У зв’язку з чим дуже показово, що саме в цьому контексті відбулась заміна підзаконного акту на закон, оскільки європейське законодавство вимагає регламентацію процедури обмеження щодо особи лише на рівні закону.
Крім того, ще однією вимогою європейського законодавства є регламентація та формалізація процедури примусового виконання рішень. Цей аспект також був врахований в Законі України «Про виконавче провадження». Однак початкова редакція Закону занадто регламентувала процедуру примусового виконання рішень, що дало зворотній результат – процес примусового виконання втратив ефективність.
Практика ЄСПЛ та ефективність виконання
Тому наступним кроком, зробленим в законодавстві з організації виконавчого провадження через призму його адаптації до європейського законодавства, було оговорене в Конвенції та рішеннях Європейського суду з прав людини забезпечення права на справедливий суд в контексті ефективності виконання судових рішень. Так, всі подальші зміни до Закону (враховуючи дві його нові редакції) ставили мету відійти від надмірної регламентації та наблизитися до реалізації принципу ефективності.
При цьому необхідно зважити, що приблизно в один час із проведенням реформи в системі примусового виконання рішень (наприкінці 90-х років) в нашій країні відбулась лібералізація економічних відносин у сфері спрощення ведення бізнесу. Відповідно, суттєво модифікувалися комерційні відносини: по-перше, значно збільшився їхній обсяг, а по-друге, активно запроваджувалися нові форми, які раніше не використовувалися. Проте законодавство у сфері забезпечення захисту комерційних відносин виявилося непідготовленим. Таким чином, виникла необхідність чергової трансформації законодавства про виконавче провадження. Це вже збіглося у часі з прийняттям Програми адаптації законодавства, оскільки зміни в законодавстві про виконавче провадження прямо кореспондувало із загальноприйнятою європейською практикою.
Посилення судового захисту
Черговий виток євроінтеграції в нашій країні відбувся на фоні необхідності вдосконалення законодавства про виконавче провадження. Так, Угода 2014 р. вже робить наголос на необхідності зміцненні судової влади та підвищенні її ефективності (ст. 14). Також приділяється чимало уваги питанням судового захисту права інтелектуальної власності (ст. 238-242). В цьому контексті ми розуміємо захист права через призму обов’язковості виконання судових рішень.
Окремо (ст. 415) сторони Угоди 2014 р. прийняли зобов’язання щодо забезпечення високого рівня захисту прав споживачів та досягнення сумісності між їхніми системами захисту прав споживачів. Як відомо, основний інструмент захисту права в країнах Євросоюзу – це суд, а тому дуже показовим є поставлена вимога щодо необхідності суміщення системи захисту порушеного права, що включає необхідність суміщення системи виконання судових рішень.
Хоча План заходів щодо її імплементації, затверджений на виконання Угоди 2014 р. (розпорядження Кабінету Міністрів України від 17.09.2014 р. №847-р), не передбачає проведення змін законодавства у сфері організації правосуддя та примусового виконання рішень, однак починаючи з 2015 р. Уряд України у своїх звітах постійно визначає, що судова реформа є одним із ключових напрямків співробітництва України та Європейського Союзу.
Друге дихання
У той же час в Україні було схвалено Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 рр. (затверджена Указом Президента України від 20.05.2015 р. №276/2015), яка була підготовлена Радою з питань судової реформи за участю експертів проекту Євросоюзу «Підтримка реформ у сфері юстиції». Стратегія передбачає оновлення законодавства, що спрямовується на відновлення довіри до судової влади та суміжних правових інститутів, а також на комплексну побудову інституційних спроможностей відповідних правових інститутів.
Саме в рамках цієї Стратегії було розроблено та прийнято (02.06.2016 р.) нову редакцію Закону України «Про виконавче провадження» та Закон України «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» (останнім введено інститут приватних виконавців). Необхідність прийняття зазначених законів потребує окремого пояснення.
Незважаючи на певний прогрес законодавства в регламентації процедури примусового виконання рішень, досягнення певного рівня ефективності та розробки передових методик роботи, система примусового виконання рішень в Україні за останні роки дала суттєвий «збій». Основною його причиною став фактор дисбалансу в організації роботи органів примусового виконання рішень: відіграли роль експерименти зі скороченням штату без обчислення рівня спроможності у навантаженні, масова зміна кадрового складу, скорочення матеріального забезпечення та пов’язане з інфляцією скорочення фактичної зарплати.
Приватний, але не зовсім…
Зрозуміло, що швидкого вирішення названих проблем, з огляду на стан економіки у державі та загальну реорганізацію роботи органів державної влади, не варто очікувати. Тому для вирішення комплексу проблем держава вирішила зробити неординарний крок – запровадити інститут приватних виконавців. Хоча назва «приватні виконавці» є не зовсім вдалою та не відображає суті цього інституту. Приватного виконавця не можна порівнювати з незалежним від держави приватним підприємцем (окрім обов’язку сплачувати податки та дотримуватися загальних правил ведення комерційної діяльності). Приватний виконавець є особою, уповноваженою від імені держави на виконання функції примусового виконання рішень (як частини функції правосуддя), у зв’язку з чим держава чітко визначає межі та повноваження його діяльності, а також здійснює прямий контроль за його роботою. «Приватний» у цьому випадку стосується лише способу організації робочого місця та оплати праці, що здійснюється не державою, а самим приватним виконавцем. В усьому іншому (в обсязі процесуальних прав та обов’язків) він не має жодних відмінностей від того ж державного виконавця.
Іноземний досвід
В цьому контексті законодавство країн Євросоюзу однозначно відносить приватних виконавців (там, де цей інститут існує) до так званих «публічних» осіб, тобто до осіб, які виконують публічні функції (у застосуванні до нашої правової системи «публічна функція» часто тотожна поняттю «функція держави»). До речі, якщо взяти основні країни Євросоюзу, то приватні виконавці безпосередньо існують лише у Франції, Нідерландах та Італії. Цей інститут запроваджений лише в країнах Східної Європи та Прибалтики. Цікаво, що в основних країнах Євросоюзу законодавство не робить наголос на тому, що виконавці є приватними або державними. Вони просто називаються виконавцями (або приставами), незалежно від джерела походження коштів на своє утримання.
В інших країнах (наприклад, Німеччина та Бельгія) держава дуже гнучко підходить до організації роботи своїх виконавців. Вони є державними службовцями, які отримують зарплату від держави, однак можуть паралельно отримувати винагороду від результатів своєї діяльності. Такий же підхід український законодавець визначив і для підтримки роботи державних виконавців, які залишаються у правовій системі. Вони єдині з державних службовців, окрім основної зарплати, мають додаткову винагороду у розмірі 2% від стягнутої суми.
Таким чином, інститути з організації примусового виконання рішень та процедура здійснення виконавчого провадження (як в Україні, так і в країнах Євросоюзу) досягла певного рівня схожості в принципі acquis communautaire, тобто законодавство є цілком співставимим та зрозумілим у своїй побудові. Практика й методи роботи виконавців – схожі та зрозумілі для застосування.
Державний борг – вічний борг
Повертаючись до ще одного аспекту рівня ефективності виконання, не можна забути про проблему виконання рішень судів самою державою. Це та проблема, яка постійно констатується практикою Європейського суду з прав людини. Принаймні більше ніж 90% порушень у сфері невиконання судових рішень Україною стосуються рішень судів про зобов’язання держави. Однак тут заходи з адаптації законодавства навряд чи допоможуть. Не варто шукати прилади в acquis communautaire, адже їх просто не знайти. Загальна практика країн Євросоюзу свідчить лише про те, що такі рішення виконуються без будь-яких законодавчих обумовлень.
В Україні ж лише протягом останніх років було усвідомлено, що їх виконання не має здійснюватися державними виконавцями, не треба прив’язувати питання ефективності функціонування системи примусового виконання судових рішень до порядку здійснення державою бюджетних виплат за рішеннями судів. У цьому випадку держава або виплачує кошти з бюджету, або їх не виплачує, тобто питання обумовлено лише наявністю у держави політичної волі для прийняття такого рішення.
Замість висновку
Наостанок, цікаво відзначити, що відповідно до останнього звіту про виконання Порядку денного асоціації та Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (за січень – травень 2016 р.), подальшим пріоритетним кроком у сфері реформи системи правосуддя є прийняття вказаних законів. Таким чином, можна зробити висновок, що з прийняттям цих законів Уряд вважатиме реформу примусового виконання рішень судів завершеною, а законодавство у цій сфері – адаптованим до європейського. Але чи так це насправді – покаже час.