Вже сьомий рік триває надважлива для української системи правосуддя реформа примусового виконання судових рішень і рішень інших органів. Початок діяльності у 2017 році приватних виконавців ознаменував зародження нової ери у сфері роботи з проблемною заборгованістю в Україні. Експерти розраховували на справжній ривок якості та цифр. Старт вдався, і очікування в багатьох аспектах виправдалися, проте сьогодні вочевидь влада нівелює весь потенціал реформи. Причиною є не тільки повномасштабна війна, але і бюрократичні перепони, законодавча невизначеність, конфлікт інтересів, страх професійної конкуренції та відсутність політичної волі для змін.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Є чим пишатися та засмучуватися
Перші вітчизняні представники професії приватних виконавців зарекомендували себе як найефективніший інструмент у роботі з проблемною заборгованістю. За статистикою, один офіс приватного виконавця, який є самозайнятою особою, повертає у шість разів більше заборгованості, ніж один середньостатистичний працівник Державної виконавчої служби Міністерства юстиції — майже 11,9 млн грн проти 1,9 млн грн у 2022 році. Останнє соціологічне дослідження компанії Human Research, проведене на замовлення Проєкту ЄС«Право-Justice», вказує на те, що більшість українських громадян вважають саме швидкість і якість надання послуг головними позитивними рисами у роботі приватних виконавців, чого не відзначають у роботі бюрократизованої ДВС із низькими заробітними платами її співробітників, а отже, майже нульовою їх мотивацією.
На перший погляд, різниця у показниках вражаючи, проте загалом статистика виконання рішень у країні продовжує бажати кращого. Після початку повномасштабної війни в Україні загальний показник повернення заборгованості впав до жалюгідних 1,6% — з кожних 10 інвестованих гривень кредитор повертає в середньому тільки 16 копійок. До запровадження воєнного стану цей показник був трішки кращим, проте все одно вражаюче низьким — лише 2,7%.
Чи насправді система змішана?
Прийняття законів України «Про виконавче провадження» і «Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів» у 2016 році та запровадження інституту приватних виконавців було реальною спробою влади кардинально змінити ситуацію на краще. Наразі ж можна стверджувати, що ця спроба — в режимі паузи й, на превеликий жаль, далі продовжувати реформу законодавець не збирається.
Як один із перших власників посвідчення приватного виконавця в Україні можу констатувати, що зафіксована на папері у 2017 році моя професія так і не стала тією, яку можна вважати повноцінно змішаною. Адже одразу в законодавство заклали нерівність повноважень між державними та приватними виконавцями, а всі суворі обмеження у своїй роботі побачили саме приватні виконавці. Ключове обмеження — це виключення можливості для приватних виконавців стягувати кошти з держави та на її користь. «Стратегія реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015–2020 роки», яку затверджував Президент, хоча і передбачала поступове зрівняння повноважень приватних і державних виконавців та створення повноцінної змішаної системи, проте чітких критеріїв обов'язковості для влади це реалізувати не встановила. Наведене стало однією з ключових причин того, чому станом на середину 2023 року приватні виконавці й досі мають нерівні повноваження порівняно зі своїми державними колегами.
Здійснення правосуддя і виконання судових рішень — це одна з ключових функцій держави, яку вона має забезпечувати, її фундаментальний обов’язок. У випадку з приватними виконавцями ця функція не коштує державі жодної копійки з бюджету. Приватні виконавці до того ж ще й справно сплачують податки у повному обсязі, що становлять понад 40% від їх прибутку, забезпечують свої офіси усім необхідним і створюють робочі місця для своїх помічників, загальна кількість яких також обмежена законодавством лише чотирма особами. Тим часом у рази менш ефективна Державна виконавча служба Міністерства юстиції України коштує державному бюджету понад 1 млрд грн щорічно.
Реформа системи примусового виконання рішень залишається незавершеною, адже зрівняння повноважень державних і приватних виконавців в Україні досі не відбулося, хоча більшість невиплачених боргів залишаються саме у тих справах, з якими роками не справляється ДВС. За умов наявності політичної волі реформу можна було завершити давно. Оскільки цього не відбувається, є резонний сумнів у тому, чи зацікавлена в ній влада, зокрема регулятор системи примусового виконання рішень.
Регулятор дискримінації
Щойно інститут приватних виконавців запрацював у 2017 році, у представників професії майже одразу почали виникати проблеми щодо питань регуляції з боку Міністерства юстиції. Для контролю за діяльністю приватних виконавців та притягнення їх до відповідальності держава утворила Дисциплінарну комісію приватних виконавців. Така модель за шість років виявилася вкрай незбалансованою, хоча юридично у ній мав би бути паритет. Дисциплінарна комісія складається з дев'яти осіб: по чотири особи від Асоціації приватних виконавців України і Міністерства юстиції, а також одного представника судової влади. Це мало б забезпечувати повноцінний баланс у прийнятті рішень, які приймаються голосуванням простою більшістю. Проте дисциплінарна практика показала, що представник судової влади ніколи не відхиляється у голосуванні від позиції представників Мін’юсту, що фактично надає його очільникам цілковитий контроль над роботою комісії.
Протягом усього періоду роботи Дисциплінарної комісії приватних виконавців її рішення періодично ставали приводом для палких дискусій і скандалів, а також неодноразово успішно оскаржувалися приватними виконавцями в судах. Асоціація приватних виконавців України наприкінці 2020 року відреагувала на незадовільну ситуацію Резолюцією, якою визнала незадовільною дисциплінарну практику і систему контролю за діяльністю приватних виконавців, побудовану Міністерством. Причиною такої реакції стало різке зростання кількості покарань приватних виконавців у 2019–2020 роках, які не обмежувалися лише «легкими» санкціями, адже почастішали випадки зупинення і навіть припинення діяльності.
Приватні виконавці Андрій Авторгов і Катерина Шмідт успішно поновлювали свою діяльність після її незаконного припинення Дисциплінарною комісією. Показовою також стала дисциплінарна справа приватного виконавця виконавчого округу Київської області Павла Говорова, діяльність якого було припинено на підставі скарги, якої, за його словами й твердженнями самого скаржника, навіть не існувало. Після того, як приватний виконавець публічно заявив на пресконференції про неприпустимість такої практики, Міністерство юстиції почало застосовувати усі доступні важелі впливу на нього. Головний державний орган у системі юстиції в Україні навіть звернувся до суду із позовом (справа №367/2624/21) «про захист ділової репутації Міністерства», у якій лише в липні 2023 року Верховний Суд поставив остаточну крапку, встановивши, що Павло Говоров надавав правдиву інформацію на основі пояснень боржників.
Ще одного болісного удару по професії приватних виконавців керівництво Міністерства завдало після початку повномасштабної війни у лютому 2022 року. Поки країну атакували російські війська з різних напрямків, усім приватнимі державним виконавцям заблокували доступ до Автоматизованої системи виконавчого провадження — ключової системи, що фіксує всі процесуальні дії у межах виконавчих проваджень. Такий крок, звісно, можна було зрозуміти з огляду на гарантії безпеки процесуальних документів. Проте після вирівнювання лінії фронту навесні 2022 року органи ДВС негайно отримали доступ до автоматизованої системи, а ось приватним виконавцям довелося ще довгі місяці чекати поновлення доступу і фактично повернення до своєї діяльності. Унаслідок цього десятки приватних виконавців не могли здійснювати свою діяльність протягом шести-семи місяців, а громадяни не мали змоги зняти з себе обтяження чи отримати виконання рішення на свою користь. Такий підхід продемонстрував не тільки нерівне ставлення до осіб, які отримали від держави мандат на реалізацію державної функції, але і дискримінацію сторін виконавчого провадження, особливо тих стягувачів, які звернулися саме до приватних виконавців. Безумовно, це негативно вплинуло на кількість надходжень виконавчих документів, статистичні показники роботи представників професії погіршилася, як і загальні показники виконання рішень в усій країні.
Усі ці факти вказують на надмірний тиск державного органу на професію приватного виконавця і відверту незацікавленість керівництва Міністерства у її подальшому розвитку. Навіть у власних офіційних публікаціях окремі представники Мін’юсту визнавали помилку в побудові надто суворої адміністративної вертикалі щодо організації контролю за діяльністю приватних виконавців. Ключовою проблемою є те, що у функціоналі заступника міністра юстиції з питань виконавчої служби та директора департаменту Державної виконавчої служби поєднали контроль як за державними, так і приватними виконавцями. Це викликає прямий конфлікт інтересів, оскільки винагорода цих високопосадовців залежить виключно від кількості стягнутих активів саме державними виконавцями. Парадокс полягає в тому, що чим менше виконавчих документів і успішно повернутих боргів забезпечать приватні виконавці, тим більше їх буде у ДВС і, відповідно, тим більшою стане винагорода керівників Міністерства. У такій системі навряд чи можна розраховувати на зацікавленість керівництва у подальшому розвитку професії приватних виконавців і розширенні їх повноважень.
Логічним кроком могло б стати започаткування практики постійного звітування Міністерства юстиції не лише про роботу державних виконавців, але і приватних, що передбачало б і політичну відповідальність за роботу всієї системи примусового виконання рішень у країні. Тоді профільний заступник міністра юстиції мав би відповідати за ефективність усієї реформи. Іншою перспективною ідеєю може стати запровадження окремої посади заступника міністра юстиції з питань примусового виконання рішень приватними виконавцями. Така зміна могла б започаткувати конкуренцію у змішаній системі та надати додатковий стимул у підвищенні показників роботи державних і приватних виконавців. Проте поки що це лише омріяні ідеї, а урядовці звітують виключно про діяльність ДВС, хоча їх пряма відповідальність — політика у сфері всієї системи примусового виконання рішень.
Цифровізація на папері
Цифровізація процесів примусового виконання рішень і запровадження повноцінної електронної системи арешту коштів боржників на банківських рахунках є ключовою складовою ефективності виконання судових рішень. З цим офіційно погоджуються і Міністерство юстиції, і Асоціація приватних виконавців України, і міжнародні партнери. Станом на 2023 рік така система вже мала б давно працювати в Україні, проте ми досі лише намагаємося надолужити втрачене.
Насправді сьогодні замість повноцінної автоматизованої системи електронного арешту коштів приватні виконавці мають тільки систему електронного обміну інформацією з банківськими установами, що далеко не завжди приводить до швидких результатів у вигляді виконання рішення. Поточна система АСВП, яку забезпечує Міністерство юстиції разом із державним підприємством «Національні інформаційні системи» (НАІС), передбачає лише інформаційну взаємодію в електронному вигляді між банком і виконавцем. Це дає змогу наразі направляти запити про наявність рахунків у банках, відкритих боржником, отримувати відповіді про номери рахунків і залишок коштів, а також надсилати постанови про арешт чи про його зняття.
Процедура залишається неавтоматизованою та й досі залежить від людського фактора, адже остаточне рішення про списання чи блокування коштів приймає відповідний співробітник банку. Автоматичне списання коштів з арештованого рахунку все одно не відбувається, і виконавець до цього часу повинен надсилати до банку платіжну вимогу у паперовому вигляді з печаткою та підписом. Звучить дивно як для 2023 року. До цієї і без того неефективної системи арешту коштів залишаються під'єднаними тільки близько 20 банків з наявних в Україні 70. Обов’язковості та відповідальності за непід'єднання законодавство не передбачає.
Цим, звісно, користуються недобросовісні боржники. Типовий приклад — ігнорування платіжної вимоги приватного виконавця у банку, власник якого представляє інтереси боржника у тому чи іншому виконавчому провадженні або взагалі володіє відповідною банківською установою. Все це сучасна повсякденна робота приватного виконавця в Україні.
Наболіле соціальне питання, пов’язане з арештом рахунків, — це арешт так званих зарплатних карток громадян, хоча у законодавстві такого визначення немає. З метою виконання рішення приватному виконавцю доводиться арештовувати всі банківські рахунки боржника. За таких умов боржник зможе користуватися коштами лише після того, як банк і виконавець завершать довгу процедуру своєї комунікації у паперовому вигляді, що може тривати і місяцями. Тому навесні 2023 року, після довгих перемовин і пропозицій Асоціації приватних виконавців, законодавці прийняли законопроєкт №8064, який передбачає запровадження щомісячної мінімально захищеної суми розміром у дві мінімальні заробітні плати (13 400 грн станом на серпень 2023 року). Відповідно на одному з рахунків приватний виконавець сьогодні може арештовувати лише ті кошти, які перевищують відповідну суму.
Запровадження досвіду країн ЄС у питанні арешту коштів могло б розв’язати цю проблему, проте все блокується браком політичної волі. У цей час у Литві діє система автоматизованого арешту коштів PLAIS, яка направляє автоматично в усі банки країни рішення про накладення виконавцем арешту на гроші боржника, а також інші фінансові установи. В системі автоматично списуються кошти, здійснюється переказ їх на рахунки судового виконавця в необхідному розмірі, а після задоволення вимог стягувача і арешт рахунків, і обтяження знімаються автоматично. Мінімальне людське втручання, швидкий сервіс і максимальний захист боржників — ось якою має бути справді автоматизована система, якої так потребує Україна і якої досі немає.
Хто відповідальний
Міністерство юстиції відповідає за формування і реалізацію державної політики у сфері примусового виконання рішень в країні. Передавати регулятивні повноваження і законодавчі ініціативи Асоціації приватних виконавців України державний орган не квапиться, а отже, поточна незадовільна ситуація є результатом роботи виключно державних службовців.
На Україну вочевидь чекає ще довга війна. Залучення інвестицій стає життєво необхідним завданням для держави. У цей час показники в 1,6% повернення коштів кредиторам точно не дають надії на відновлення інвестиційного клімату. Необхідними кроками для виправлення такого незадовільного стану речей є зрівняння повноважень приватних і державних виконавців з перспективою переходу до повноцінної приватної системи примусового виконання рішень. Іншою «лікувальною пігулкою» має стати передача функцій регуляції та контролю до професійної самоврядної організації, а також завершення автоматизації та цифровізації процесів. Від реалізації розпочатої реформи виграє кожен український громадянин. Відповідні важелі впливу і владні повноваження є у представників державної влади. Потрібна лише політична воля і державницьке мислення з пріоритетом захисту інтересів держави та її народу.