На наш погляд, підводити які-небудь підсумки щодо практики Верховного Суду на сьогодні ще зарано. У той же час не звертати увагу на певні тенденції, які об’єктивно чи суб’єктивно виокремлюються в його діяльності, ми не можемо. Однією з найбільш суперечливих та небезпечних, на наш погляд, є «революційне» руйнування меж юрисдикцій, яке, перш за все, стосується адміністративного та господарського судочинства. З таким підходом можна погодитись, якби висновки, що набувають відображення в Постановах, спиралися на вагомі, обгрунтовані аргументи та чітку, послідовну логічність. Але, на жаль, такого не відбувається. Наступ на адмінюрисдикцію відбувається як дуже голосно, так і безпідставно. Вже з’ясувалося, що проходження публічної служби прирівнюється до відносин, що регулюються звичайним трудовим договором, і саме тому це не є предметом розгляду подібних справ в адміністративних судах. Виявилось, що спори, пов’язані з рішеннями щодо дій та бездіяльності державних реєстраторів – також звичайні спори про право. У цьому сенсі об’єктом окремої гордості Великої Палати Верховного Суду є Постанова від 4.09.2018 року по справі № 823/2042/16 (далі за текстом – Постанова). Здається, що пишатись особливо нема чим.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
На жаль, до «революційних», поверхових та необґрунтованих позицій Великої Палати Верховного Суду щодо руйнації меж юрисдикцій починають звикати. Радість та гордість щодо таких змін лунає від їх авторів. Але, на наш погляд, проблема значно глибша, бо такими засобами руйнується не лише чітке, об’єктивне розмежування юрисдикцій, а здійснюється наступ на основоположні права та свободи людини, знищується адекватний режим їх захисту, виключається можливість у особи звернутися за захистом саме до того суду, у якого є підстави та засоби найбільш ефективно захистити особу від свавілля держави, суб’єктів владних повноважень.
Відповідно до ст. 6 «Право на справедливий суд» Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. Але законом встановлено суд, який має розглядати спори такого характеру – це адміністративний. Іншої норми закону, яка ставила б під сумнів адміністративну юрисдикцію подібних спорів немає. Навряд чи це може замінити Постанова Великої Палати Верховного Суду, побудована на гаслах, суб’єктивних уявленнях та припущеннях.
Дуже узагальнено проблема зводилась до того, що державний реєстратор, зареєструвавши право оренди одного ПП, до закінчення терміну дії договору оренди земельної ділянки, зареєстрував договір оренди (право оренди) на цю ж земельну ділянку іншому ТОВ. Це відбулося внаслідок того, що державний реєстратор не виконав свій обов’язок щодо перевірки наявності іншого зареєстрованого права. Позиція Великої Палати Верховного Суду будувалася на тому, що вимогами у цій справі є визнання протиправним і скасування рішення державного реєстратора про реєстрацію права оренди земельної ділянки. Таким рішенням за іншим сільськогосподарським підприємством зареєстроване право оренди на земельну ділянку, яка вже знаходилася в оренді у позивача. Отже, наявне у позивача зареєстроване у встановленому законом порядку право оренди земельної ділянки було порушено державним реєстратором, який при проведенні державної реєстрації речового права за іншою особою не перевірив наявності права оренди позивача на ту саму земельну ділянку, чим порушив реєстраційне законодавство та неправомірно здійснив повторну реєстрацію договору оренди однієї й тієї самої земельної ділянки. Адміністративні суди об’єктивно виходили з того, що позивач оскаржує виключно порушення суб’єктом владних повноважень порядку здійснення державної реєстрації речових прав і спір існує не між двома орендарями, а між орендарем та реєстратором як суб’єктом владних повноважень.
Акцентуючи увагу на критерії розмежування судової юрисдикції (суб’єктний склад спірних правовідносин та характер спірних матеріальних правовідносин); завдання адміністративного судочинства (захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб); критерії юрисдикції адміністративних судів (публічно-правові спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності), Велика Палата Верховного Суду визнала таку позицію помилковою, спираючись на наступні положення.
1. У пункті 27 Постанови зазначається, що «помилковим є застосування статті 17 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на усі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин». Складно зрозуміти, звідки береться висновок щодо «застосування виключно формального критерію – визначення суб’єктного складу спірних правовідносин». Адміністративними судами аналіз розгляду справи будується саме на поєднанні критерію суб’єктивного складу та матеріального змісту спірних правовідносин. Тобто така виключність оцінки Великої Палати нічим не підтверджується. Поверховим виглядає і характеристика правовідносин як визначальної ознаки для правильності вирішення спору. Спір виникає на підставі юридичного факту і саме цим породжує відповідні правовідносини. У ситуації, що аналізується, юридичним фактом є дії державного реєстратора, які породжують відповідні правовідносини, що обумовлюють виникнення спору, вирішення якого має відбуватися виключно в режимі адміністративного судочинства.
2. Ще більш суперечливим виглядає наступний висновок, який міститься у пункті 28 Постанови. Тут судді Великої Палати доходять до думки, що «публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо». Погоджуючись із загальною оцінкою характеру публічно-правового спору, як спору між нерівноправними суб’єктами, складно приєднатися до твердження, що «одна із сторін … може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо». Заборони чи дозволи містять відповідні законодавчі норми, якими закріплюється правовий статус суб’єкта правовідносин. Суб’єкт владних повноважень навряд чи може породжувати нове правило поведінки (вказувати або забороняти) іншому учаснику правовідносин (вони закріплені законом), його повноваження можуть стосуватися контролю за своєчасним та повним виконанням зобов’язаним суб’єктом приписів закону.
Фактичним повторенням такої тези є і інше положення, наведене у пункті 30 Постанови: «До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб'єкта (суб'єктів), а останній (останні) відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень». Суб’єкт владних повноважень наділений повноваженнями контролю щодо поведінки зобов’язаних суб’єктів, а не керуванням цієї поведінки, тим більше у останніх не виникає імперативного припису виконувати вимоги такого суб’єкту владних повноважень. В іншому випадку ми маємо прийти до алогічних висновків:
а) суб’єкт владних повноважень породжує нове джерело права, застосування якого є засобом управління поведінкою суб’єкта правовідносин;
б) обов’язок виконувати вимоги та приписи суб’єкта владних повноважень виключає можливість їх оскарження.
Якщо суб’єкт владних повноважень виконує законодавчо встановлені повноваження щодо керування поведінкою іншого суб’єкта, то спір в цьому випадку не виникає. Причиною виникнення конфлікту є поведінка суб’єкта, яка виходить за межі повноважень, визначених законом, яка на думку іншого учасника правовідносин не породжує у нього будь-яких обов’язків, порушує його права та законні інтереси .
3. Не просто суперечливий висновок, а … до речі, дивіться самі. У пункті 31 Постанови зазначається: «спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, приймаючи оскаржуване рішення про державну реєстрацію прав на нерухоме майно (право оренди на спірну земельну ділянку), не мав публічно-правових відносин саме з позивачем. Прийняте відповідачем оскаржуване рішення про державну реєстрацію стосувалось реєстрації прав іншої особи, а не позивача». По-перше, незрозуміло, чим пояснюється чарівна поява раптом відносин тільки між третьою особою та відповідачем. Якщо між позивачем та відповідачем відсутні правовідносини, то тоді права позивача взагалі ніким не порушені, навіщо тоді позивачу звертатися до господарського або цивільного суду, в яких можна захистити тільки порушене право. Спір і виник, і існує між позивачем та реєстратором (суб’єктом владних повноважень). Спір в цій ситуації пов’язується не з поведінкою позивача чи третьої особи (іншого підприємства), а з діями державного реєстратора, який представляє державу та реалізує покладені на нього державою відповідні владні функції з реєстрації речових прав. Дійсно, оскаржуване рішення стосується реєстрації прав іншої особи, однак таке рішення порушило зареєстроване у встановленому законом порядку право оренди позивача на одну й ту саму земельну ділянку.
При цьому, предметом позову є не наявність або відсутність права на земельну ділянку у позивача або у третьої особи, а порушення реєстратором, як суб’єктом владних повноважень, порядку здійснення державної реєстрації речових прав. Як відомо зі змісту ст. 125 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки виникає з моменту його державної реєстрації. У даному випадку між позивачем та іншим підприємством до прийняття державним реєстратором спірного рішення ніякого спору щодо права оренди землю не існувало, оскільки зареєстрованим у встановленому законом порядку право існувало лише у позивача. Саме державний реєстратор, виконуючи надані державою владні повноваження з реєстрації речових прав, прийняв оспорюване рішення, яким порушив права позивача. За визначенням ст. 4 КАС України публічно-правовий спір – це спір у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв’язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Даний спір повністю підпадає під визначення публічного правового спору, оскільки державний реєстратор при прийнятті рішення здійснював саме публічно-владні управлінські функції.
Зі змістом попереднього пункту збігається і наступний висновок наведений у Постанові: «33. Визнання протиправним і скасування рішення, запису щодо державної реєстрації права оренди на земельну ділянку в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно за третьою особою є захистом прав позивача на земельну ділянку від їх порушення іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо того ж самого нерухомого майна». І далі: «36. З урахуванням наведеного Велика Палата Верховного Суду вважає, що спір про скасування рішення, запису щодо державної реєстрації права оренди земельної ділянки має розглядатися як спір, що пов'язаний з порушенням цивільних прав позивача на земельну ділянку іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо тієї ж земельної ділянки».
Права позивача порушені не «іншою особою, за якою зареєстровано аналогічне право щодо того ж самого нерухомого майна», а реєстратором, який, порушивши закон, не реалізувавши законодавчо закріплене власне повноваження, помилково чи протизаконно зареєстрував право оренди земельної ділянки за іншою особою. Таким чином, на підставі вищевказаних положень Велика Палата констатує, що «ухвалюючи рішення, суди попередніх інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача та ТОВ щодо права на спірну земельну ділянку, яке підлягає державній реєстрації».
Добре, так а де аргументи, де обґрунтовані висновки щодо такого твердження? У такій редакції це загальне гасло, яке спирається на низку непереконливих суб’єктивних тверджень. Більш того, в цьому рішенні аргументація щодо цивільно-правової природи подібного спору не спирається на жодне посилання на чинне цивільне чи господарське законодавство. Висновок робиться на підставі внутрішнього суб’єктивного переконання з відривом від чинного законодавства. Звичайно, треба враховувати і певну корекцію позиції Великої Палати Верховного Суду. Так, в Постанові від 17 жовтня 2018 року по справі № 826/17908/14 спір, що пов’язаний з діями держаного реєстратора щодо реєстрації права власності на об’єкти нерухомого майна знов-таки виявляється не предметом адміністративної юрисдикції.
При цьому, обґрунтовуючи власну позицію, Велика Палата Верховного Суду, в цьому випадку робить низку посилань на п. 1 ч. 1 ст. 15 Цивільного процесуального кодексу України, ст. 15, 16 Цивільного кодексу України, акцентуючи увагу на тому, що одним із способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб. Дійсно, з цим треба погодитись та власне цією нормою суди завжди і керувались, але до того моменту, поки не було прийнято Кодекс адміністративного судочинства України. Саме норми останнього безпосередньо і спрямовані на вирішення подібного типу спорів. Більш того, він прийнятий пізніше, ніж ЦК України.
Окремої уваги заслуговує обґрунтування відступу від правової позиції Великої Палати Верховного Суду: «43. Причинами для відступу можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту». Безумовно, з таким твердженням маємо погодитись, але із Постанови незрозуміло, в чому все ж таки вади попередніх рішень чи зміни суспільного контексту. Як принципово змінились суспільні відносини, що об’єктивно вимагає такого перегляду попередніх рішень Великої Палати. В Постанові Великої Палати Верховного суду від 4.09.2018 року по справі № 823/2042/16 не йдеться також і про помилковість та неефективність попередніх рішень, які треба реформувати.
Дивує і наступне положення, що покладено в обґрунтування відступу: «46. У пункті 49 Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів про якість судових рішень зазначається, що судді повинні послідовно застосовувати закон. Однак, коли суд вирішує відійти від попередньої практики, на це слід чітко вказувати в рішенні». Так на який закон послалася Велика Палата для того, щоб судді послідовно застосовували висновки щодо застосування норм права, викладені в Постанові? За текстом всієї Постанови Великої Палати Верховного Суду немає жодного посилання на норму Цивільного чи Господарського кодексу України, застосовуючи які можна було б обґрунтувати подібні висновки. У Постанові є посилання лише на окремі статті КАС України в редакції до 15.12.2017 року.
При цьому, приписи ч. 1 ст. 19 ЦПК України та п. 13 ч. 1 ст. 20 ГК України передбачають, що вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій можуть бути предметом розгляду в цивільному та господарському суді, якщо вони є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав. Отже, вирішальним для віднесення до цивільної або господарської юрисдикції спору є наявність між сторонами спору щодо майна або майнових прав. В даному випадку між сторонами є спір з приводу законності дій суб’єкта владних повноважень щодо вчинення реєстраційних дій, які призвели до виникнення прав у іншої особи. До прийняття державним реєстратором рішення будь-яких спорів між позивачем та третьою особою з приводу прав на земельну ділянку не виникало. У разі задоволення судом позову, незаконну реєстрацію за іншою особою права оренди буде скасовано, а отже поновлена реєстрація попереднього договору, що в повній мірі захистить порушене право і не вимагатиме від особи заявляти вимоги до третьої особи з приводу визнання, поновлення або захисту права на оренду землі. В даному випадку у позивача просто відсутні вимоги, що підлягають розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства.
Велика Палата Верховного Суду відступає від правових висновків з огляду на такі причини:
1. «49. Такий критерій визначення юрисдикції спору як наявність порушень вимог чинного реєстраційного законодавства у діях державного реєстратора під час державної реєстрації прав на земельну ділянку не завжди є достатнім та ефективним, адже наявність цих порушень можна встановити лише при розгляді справи по суті, а не на момент звернення позивача з позовною заявою».
Але ж розгляд справи по суті якраз і стосується оцінки дій або бездіяльності позивача та реєстратора. Взагалі не зрозуміло, яку ефективність визначення критерію юрисдикції спору мав на увазі Суд? У даному випадку можна оцінювати ефективність захисту порушеного права особи, яка звертається з позовом до суду, а «ефективність критерію визначення юрисдикції спору» є незрозумілим гаслом. Якщо суд мав на увазі ефективність захисту порушеного права з боку суб’єкта владних повноважень у різних видах судочинства, то адміністративне судочинство спрямоване саме на захист прав, свобод та інтересів фізичних і юридичних осіб, які є менш захищені, від порушень з боку суб’єкта владних повноважень.
Одним з принципів адміністративного судочинства, що відрізняють його від цивільного та господарського судочинства, є офіційне з’ясування всіх обставин справи, яке полягає в тому, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з’ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи (ч. 4 ст. 9 КАС України). Також, відрізняється в адміністративному судочинстві принцип диспозитивності, який за правилами цивільного та господарського судочинства полягає в тому, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як в межах позовних вимог. При цьому, адміністративне судочинство (ч. 2 ст. 9 КАС України) надає право суду вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.
Така активна роль адміністративного суду і сприяє захисту порушених прав та свобод незахищених осіб з боку суб’єкта владних повноважень. На відміну від інших в адміністративному судочинстві тягар доказування покладається на суб’єкта владних повноважень, а не на позивача. Отже, звернувшись до господарського або цивільного суду підприємство буде вимушено самостійно доводити перед судом, що реєстратор не прав, надавати докази, доступ до яких він не має, формулювати вимоги до третьої особи щодо захисту порушеного права на оренду землі, які він має не до третьої особи, а до реєстратора, а тому виникає питання – в чому Верховний суд вбачає «ефективність критеріїв визначення юрисдикцій»?
Більш того, момент звернення позивача з позовною заявою – не є остаточним та виключним при визначенні юрисдикції. Отримавши таку заяву, суд має проаналізувати та з’ясувати – чи відноситься подібний спір до його юрисдикції. У ст. 170 КАС України чітко визначається, що суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Фактично аналогічні положення містяться у ст. 238 КАС України де мова йде про те, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. При цьому, у ст. 239 КАС України чітко визначаються наслідки такого закриття провадження: суд повинен роз’яснити позивачеві до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ. При цьому, у Постанові жодним чином не згадується ст. 239 КАС України, а позивачу не роз’яснено до якого саме суду віднесено розгляд спору за його участі.
2. «50. Крім того, скасування державної реєстрації права, належного одній особі, за заявою іншої особи в порядку адміністративного судочинства не дозволяє остаточно вирішити спір між цими особами. Тож не виконується основне завдання судочинства. У таких спорах питання правомірності укладення цивільно-правових договорів, на підставі яких відбулись реєстраційні дії, обов'язково постають перед судом, який буде вирішувати спір, незалежно від того, чи заявив позивач вимогу щодо оскарження таких договорів». Знов-таки повертаємось до предмету спору та суб’єктного складу учасників спірних правовідносин. Спір між орендарями земельної ділянки не може виникнути поза межами реалізації повноважень державного реєстратора. Тому не йдеться про яке-небудь оскарження договорів, а предметом спору є порушення прав та інтересів особи, яка є орендарем земельної ділянки внаслідок дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень (державного реєстратора).
Запропоноване у Постанові Великої Палати Верховного Суду від 4.09.2018 року по справі № 823/2042/16 «впорядкування» відносин породжує більше питань, ніж відповідей.
Перше. Класти в основу позову чи рішення суду виключно посилання на Постанову Великої Палати Верховного Суду навряд чи доречно. Має бути певна норма закону, яка обґрунтовує такий висновок. Але, на жаль, жодної норми в вищевказаній Постанові не наведено.
Друге. На яку норму має послатися адміністративний суд, відмовляючи у відкритті провадження та пояснюючи – до якого суду має звернутися позивач (суб’єктивні думки, гасла та наукові висновки не сприймаються)?
Третє. На яку норму ГПК України має послатися суд першої інстанції, відмовляючи у відкритті провадження за КАС України, бо відповідно до останнього – це виключно повноваження адмінсудів?
Четверте. З яким позовом має звернутися позивач в режимі господарської юрисдикції, оскаржуючи рішення державного реєстратора, як суб’єкта владних повноважень?
І останнє. На наш погляд висновки, які мають формувати сталу судову практику, повинні бути якщо не безспірними, то безальтернативно аргументованими, які підтримуються не абсолютною, а переважною більшістю суддів Великої Палати. У той же час, лише три акценти:
а) Постанову Великої Палати Верховного Суду від 4.09.2018 року по справі № 823/2042/16 прийнято 4.09.2018 року, а оприлюднено 21.11.2018 року. Майже три місяці оприлюднення? Виникає відразу декілька думок: по-перше – що заважало оприлюднити у визначений законом термін та, по-друге – чи існує особлива процедура та вимоги щодо терміну оприлюднення постанов для Великої Палати Верховного Суду? На наш погляд, ні. Таку ситуацію неможна розглядати як шлях для формування сталої судової практики. Уявимо собі такий розвиток подій – постанову прийнято 4 вересня. Протягом терміну, який вимагає закон, її не оприлюднено (а це вже є порушенням). 1 чи 5 жовтня апеляційний чи окружний суд приймає рішення відповідно до практики Верховного Суду, яка склалася до 4 вересня. Наступає 22 листопада. Одна із сторін спору оскаржує рішення апеляційного чи окружного суду, посилаючись на постанову Великої Палати від 4 вересня. Це також шлях до формування єдиної судової практики чи Велика Палата існує за своїми особливими законами?
б) Постанову оформлено іншим суддею, а не суддею-доповідачем, оскільки останній висловив окрему думку щодо висновків Постанови на підставі ч. 3 ст. 355 КАС України, де зазначається, що постанова суду касаційної інстанції оформлюється суддею-доповідачем (іншим суддею, якщо суддя-доповідач не згодний з постановою або ухвалою) і підписується всім складом суду, який розглядав справу, якщо інше не передбачено цим Кодексом.
в) наявність більше третини окремих думок щодо Постанови, яку проголошено як визначну «перемогу» в руйнації критеріїв розподілення юрисдикції.
І після цього – це все ж таки «перемога» чи колапс?