Є декілька тем, які викликали жваві дискусії серед суб’єктів ринку. По-перше, регулятори – Міністерство інфраструктури та Державна авіаційна служба України – зробили деякі спроби змінити правила доступу авіакомпаній на ринок авіаперевезень. До громадського обговорення були запропоновані зміни до авіаційних правил №686 «Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній», а також новий закон, який встановлює процедуру ліцензування авіаперевізників. Обидва проекти не отримали підтримки серед авіаційної громадськості. Напевно, це цілком обґрунтовано.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Ліцензування авіаперевізників
Закон про ліцензування в редакції, запропонованій Міністерством, хоча і ґрунтується на Директиві ЄС1008, але досить невдало розвиває її норми. Замість того щоб зосередити основні зусилля регулятора на пруденціальному нагляді, законопроект передбачає, що авіаперевізник зобов’язаний надавати значний за обсягом пакет документів для ліцензування. При цьому окремі позиції дублюються, деякі документи не передбачені законодавством, деякі знаходяться у публічному доступі, а деяких просто не існує. Крім того, у законопроекті зазначено, що подібний за обсягом і змістом пакет документів та інформації повинен регулярно надаватися ліцензіару. Все це створює непотрібне навантаження як на авіакомпанії, так і на регулятора, у якого нема персоналу та потужностей, щоб обробляти весь обсяг інформації, який він планує отримувати від авіаперевізників. Окремо варто вказати на значне розширення дискреційних повноважень органу ліцензування, що в українських реаліях підвищує корупційну складову законопроекту. Наприклад, замість передбачених Директивою ЄС1008 лише чотирьох випадків позбавлення ліцензії (тобто крайнього заходу, що призводить до припинення бізнесу), український варіант пропонує використовувати таку санкцію як мінімум вдвічі частіше.
Експлуатація повітряних ліній
Що стосується змін до авіаційних правил №686 «Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній», то ця ініціатива є ще більш сумнівною. Прийняття такого порядку у 2014 р. спровокувало колапс на ринку. Через низку судових спорів між авіаперевізниками, а також через конфлікт щодо повноважень між Державіаслужбою та Мінінфраструктури, регулятор майже цілий рік не видавав нові призначення на міжнародні маршрути. Лише в середині 2015 р. було знайдено компроміс та введено в дію чинний нині порядок. Основною перевагою цього документу є те, що він містить строки та процедуру для всіх значущих дій регулятора. Критерії, за якими приймається рішення про надання прав, є прозорими, мають кількісну оцінку та є об’єктивною характеристикою стану авіаперевізника, його готовності та здатності експлуатувати повітряні лінії. Cьогодні цей порядок довів свою ефективність. Зокрема, немає колишніх скандалів, судових баталій, розподіл частот перетворився на технічний процес. Що пропонує на заміну Державіаслужба? Шість нових критеріїв для надання прав, які є відверто дискримінаційними щодо авіаперевізників, відсутність чітких підстав для анулювання чи обмеження прав, дуже суперечливі процедурні правила, які через свою нечіткість ставлять під загрозу об’єктивність рішень регулятора. Отже, попереду варто очікувати багато раундів напружених дискусій.
Аеропортові послуги та наземне обслуговування
Упорядкування ринку аеропортових послуг та наземного обслуговування – ще одна тема, яка викликала підвищену цікавість учасників ринку. В кінці 2016 р. закінчилися провадження в АМКУ у спорах між приватними провайдерами наземного обслуговування та основним аеропортом країни – Борисполем. Джерело конфлікту полягає в тому, що будь-який аеропорт, будучи природнім монополістом і власником аеропортової інфраструктури, має ринкову владу щодо суб’єктів наземного обслуговування, яким для того щоб працювати в аеропорту, необхідно мати доступ до його інфраструктури. Крім того, згідно з чинними правилами сертифікації експлуатантів аеропорту, для того щоб провайдер отримав доступ на ринок, він повинен укласти договір з аеропортом (фактично зі своїм конкурентом).
Зрозуміло, що така ситуація не може не породжувати конфлікт між аеропортом та іншими учасниками ринку наземного обслуговування. Який же вихід? Необхідно реалізувати принцип анбандлінгу аеропортів, тобто виділення діяльності з наземного обслуговування в окрему юридичну структуру, а також прийняти правила наземного обслуговування на базі європейського регулювання. Варто зазначити, що рішення АМКУ стосовно вказаних справ щодо аеропорту Бориспіль певною мірою досягає окресленої цілі. Проте комісіонерам, мабуть, не вистачило політичної волі. Анбандлінг у їхньому виконанні виявився не досить вдалим, адже начебто і вирішено виділити наземне обслуговування в окремий підрозділ, але не в юридичну структуру, як це передбачено в ЄС. Процедура виділення також не чітко встановлена. Однак є позитивний момент – АМКУ все ж побачив проблему та зреагував на неї.
Складніша ситуація з новими правилами наземного обслуговування. Правила наземного обслуговування потрібні всім аеропортам України, які вже сьогодні зіштовхуються з такими ж проблемами, як аеропорт Бориспіль. На жаль, представникам авіаційної галузі не вдалося консолідувати свою позицію. Правила, розроблені Державіаслужбою, не знайшли підтримки в основних гравців ринку, до того ж вони значно відрізнялися від Директиви ЄС96/67 та від розробленого їй на заміну регламенту від 2013 р.. В результаті, після тривалих і запеклих обговорень Міністерство юстиції України відмовило в реєстрації проекту та повернуло його на доопрацювання Державіаслужбі.
Аеропортові збори
Неочікувано отримала розвиток дискусія щодо змін аеропортових зборів між авіаперевізниками з одного боку та регулятором й аеропортами з іншого. Аеропортові збори, на відміну від тарифів на наземне обслуговування, встановлюються Міністерством інфраструктури. Для аеропорту Бориспіль такі збори були встановлені у 2008 р. і відтоді не переглядалися. Як з’ясувалося у процесі багаторічних антимонопольних розглядів, окремі види послуг аеропорту мали рентабельність, яка перевищувала декілька десятків, а іноді й сотні відсотків. Також серед претензій авіакомпаній слід вказати наступні: тарифи на послуги аеропортів завищені, ціноутворення непрозоре, на одні й ті ж елементи послуг аеропорти можуть встановлювати дублюючі тарифи. Очевидно, що така практика відрізняється від європейської.
Після декількох років розгляду Міністерство інфраструктури оголосило ініціативу знизити аеропортові збори. Поки що пропозиція торкнулася лише аеропорту Бориспіль, але регулятор пообіцяв продовжити роботу в цьому напрямку та переглянути збори для всіх аеропортів.
Однак з’ясувалося, що новація Міністерства інфраструктури насправді була викликана тим, що у березні 2017 р. Мінінфраструктури пообіцяло новому лоукост перевізнику ексклюзивні тарифи на обслуговування в аеропортах, які недосяжні без змін чинних нормативних документів.
Не дивно, що замість підтримки, дії Мінінфраструктури викликали справедливу критику від основних гравців авіаційного ринку. Міністерство фактично уклало антиконкурентну домовленість з іноземним перевізником та створює для нього привілейовані умови всупереч вимогам законодавства.
Державна політика. Який шлях розвитку обираємо?
Отже, варто зазначити, що перелічені вище складнощі в регулюванні викликані, насамперед, недосконалою державною політикою у сфері авіаційного транспорту. Вже котрий рік поспіль Мінінфраструктури та Державіаслужба не можуть розробити програму розвитку авіації, обираючи між хабовою моделлю, point-to-point стратегією та залученням лоукостів. Проблема полягає не лише у складі Мініфраструктури, який постійно змінюється. Саме Міністерство потребує анбандлінгу – воно не може бути регулятором, виконувати функції policy maker, встановлювати тарифи та реалізовувати функції власника державних активів в авіаційній галузі. Таким чином, одним із першочергових завдань в авіаційній галузі є реформа державного управління та визначення державних пріоритетів розвитку авіаційної галузі.