Законом України від 19.09.2019 р. №113‑ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» були внесені зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (далі — КАС України). Зокрема, розд. VII «Перехідні положення» доповнено п. 2 такого змісту: «Тимчасово, до 01.09.2021 р., рішення кадрової комісії Офісу Генерального прокурора, кадрових комісій обласних прокуратур, прийняті за результатами дисциплінарних проваджень, можуть бути оскаржені прокурорами в порядку, визначеному цим Кодексом для оскарження актів, дій або бездіяльності Кваліфікаційно‑дисциплінарної комісії прокурорів». Такий порядок визначається, серед іншого, ст. 22 (Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Кваліфікаційно‑дисциплінарної комісії прокурорів), ст. 266 (особливості провадження у справах цієї категорії) КАС України.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
З огляду на зазначене, в юридичній практиці виникло чимало питань. Чи відповідає правилам законодавчої техніки (в тому числі їх принципу системності) тимчасова/строкова (зокрема, на 2 роки) зміна порядку розгляду адміністративними судами окремої категорії справ, яка відбувається шляхом внесення змін до розд. VII «Перехідні положення» КАС України, а не до його основної частини? Чи відповідає правилам законодавчої техніки вказана зміна порядку розгляду адміністративними судами цієї категорії справ щодо органу (кадрової комісії Офісу Генерального прокурора), який не передбачений основною частиною КАС України як орган, адміністративні справи за участю якого розглядаються з визначеними цим Кодексом особливостями (наприклад, Кваліфікаційно‑дисциплінарна комісія прокурорів (далі — КДКП)? Чи можна вважати, що така зміна порядку розгляду адміністративними судами цієї категорії справ відповідає Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у розумінні положень ст. 6 щодо гарантування особі права на «розгляд справи належним судом, визначеним законом»? Чи можна вважати, що вказана зміна порядку розгляду адміністративними судами цієї категорії справ відповідає положенням ч. 6 ст. 125 Конституції України щодо недопущення створення надзвичайних та особливих судів (відповідно до визначення в законі для окремої категорії справ інстанційної юрисдикції).
Варто зазначити, що у прикінцевих положеннях закону має зазначатися така інформація:
- Термін набрання чинності законом. Якщо не передбачається встановлення такого терміну, то закон набере чинності через 10 днів після дня його офіційного оприлюднення. Закон може встановлювати будь-який строк набрання чинності, однак цей строк не може передувати дню його опублікування (ст. 94 Конституції України).
- Встановлення терміну, протягом якого Кабінет Міністрів України має забезпечити прийняття нових та приведення у відповідність із законом чинних підзаконних актів органів виконавчої влади.
- З метою усунення колізій в законодавстві у ч. 8 ст. 90 Регламенту Верховної Ради України вимагається, щоб у прикінцевих положеннях законопроєкту містився перелік законодавчих актів, до яких вносяться зміни або які втрачають чинність.
Перехідні положення закону застосовуються в тому випадку, якщо потрібно врегулювати відносини, пов'язані з переходом від наявного правового регулювання до бажаного, яке має запроваджуватися з прийняттям нового закону. При цьому перехідні положення повинні узгоджуватися з прикінцевими положеннями, що стосуються особливостей набрання чинності законом чи окремими його нормами. Норми тимчасового та локального характеру, якщо вони присутні в законі, також включаються до перехідних положень закону. Перехідні положення не можуть міститися в законах про внесення змін до інших законів чи про визнання законів такими, що втратили чинність. Якщо потрібно врегулювати питання, які мають вирішуватися у перехідних положеннях, відповідні зміни повинні вноситися до основного закону (законів).
Наприклад, п. 5‑1 розд. ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. №1697‑VII було встановлено, що до набрання чинності положеннями, передбаченими абз. 3 п. 1 розд. ХІІ «Прикінцеві положення» цього Закону:
- Прокурорами місцевих прокуратур призначаються особи, які не мають досвіду роботи в органах прокуратури, за умови успішного проходження тестування та подальшого стажування строком до 1‑го року. На таких осіб поширюються вимоги ч. 1, 5 ст. 27 цього Закону, окрім вимоги щодо наявності стажу роботи в галузі права; особи, які мають досвід прокурорської діяльності, проте на день набрання чинності цим Законом не працюють в органах прокуратури, за умови успішного проходження тестування; прокурори, які на день набрання чинності цим Законом працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, за умови успішного проходження ними тестування. Проведення тестування, стажування здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором України.
- Призначення на адміністративні посади, передбачені п. 11, 12, 13 ч. 1 ст. 39 цього Закону, здійснюється за результатами 4‑рівневого відкритого конкурсу, порядок проведення якого затверджує Генеральний прокурор України. Проведення конкурсу забезпечують п'ять конкурсних комісій, до складу кожної з яких входять 4 особи, визначені Генеральним прокурором України, а також 3 особи, визначені Верховною Радою України.
Конкурсні комісії вважаються повноважними за умови входження до їхнього складу не менше ніж 5 осіб. У разі невизначення Верховною Радою України у встановленому порядку жодної особи комісія вважається повноважною за умови входження до її складу 4‑х осіб. Інформація про оголошення конкурсу, умови, строки, час та місце його проведення, про кандидатів, які подали заяву на участь у конкурсі, та результати конкурсу оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України.
Відповідно до п. 5‑2 розд. ХІІІ «Перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру», тимчасово (до 15.04.2017 р.) призначення прокурора на адміністративну посаду, передбачену п. 2‑8, 11 ч. 1 ст. 39 цього Закону, здійснює Генеральний прокурор України. При цьому призначення прокурора на адміністративну посаду, передбачену п. 2 ч. 1 ст. 39 цього Закону, здійснюється на строк повноважень Генерального прокурора України.
Як було зазначено вище, Законом України від 19.09.2019 р. №113‑ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України (зокрема, розд. VII «Перехідні положення» доповнено новим п. 2).
З аналізу цих приписів випливає, що рішення кадрової комісії Офісу Генерального прокурора, кадрових комісій обласних прокуратур за результатами дисциплінарних проваджень прирівнюються за юридичною силою до актів КДКП та відповідним чином п. 2 розд. VII «Перехідні положення» КАС України встановлені вимоги до оскарження рішень кадрової комісії Офісу Генерального прокурора, кадрових комісій обласних прокуратур за правилами оскарження рішень КДКП за чинним КАС України.
Враховуючи зазначене, тимчасова/строкова (зокрема, на 2 роки) зміна порядку розгляду адміністративними судами окремої категорії справ, що відбувається шляхом внесення змін до розд. VII «Перехідні положення» КАС України, а не до його основної частини, не є зміною порядку розгляду адміністративними судами цієї категорії справ, а є зміною суб'єктного складу у прийнятті відповідних рішень за результатами дисциплінарних проваджень.
Також варто погодитися, що розгляд адміністративними судами цієї категорії справ щодо органу (кадрової комісії Офісу Генерального прокурора) не передбачений основною частиною КАС України як орган, адміністративні справи за участю якого розглядаються з визначеними цим Кодексом особливостями. Проте в перехідних положеннях КАС України (розд. VII) новий п. 2 передбачає розгляд адміністративними судами цієї категорії справ (кадрової комісії Офісу Генерального прокурора), для чого виконують свої функції «Перехідні положення» КАС України, до яких були внесені зміни Законом України від 19.09.2019 р. №113‑ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури». Тому під час розгляду цієї категорії справ (кадрової комісії Офісу Генерального прокурора) адміністративним судам слід керуватися статтями основної частини КАС України щодо правовідносин стосовно рішень КДКП.
Зміну суб'єктного складу у прийнятті відповідних рішень за результатами дисциплінарних проваджень не можна вважати зміною порядку розгляду адміністративними судами цієї категорії справ. Також варто зазначити, що така зміна суб'єктного складу не може не відповідати вимогам положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у розумінні ст. 6 щодо гарантування особі права на «розгляд справи належним судом, визначеним законом». Адже зміна суб'єктного складу у прийнятті відповідних рішень за результатами дисциплінарних проваджень, по‑перше, не впливає на судовий розгляд цієї категорії адміністративних справ, оскільки не порушує порядку їх розгляду за КАС України; по‑друге, такий суб'єктний склад у прийнятті відповідних рішень за результатами дисциплінарних проваджень передбачений Законом України від 19.09.2019 р. №113‑ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», тобто створений відповідно до закону.
Окрім того, зміна суб'єктного складу у прийнятті відповідних рішень за результатами дисциплінарних проваджень не може суперечити ч. 6 ст. 125 Конституції України, відповідно до якої не допускається створення надзвичайних та особливих судів, оскільки зміна такого суб'єктного складу не спричиняє створення таких судів. До того ж Законом України від 19.09.2019 р. №113‑ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», яким вносяться відповідні зміни до «Перехідних положень» КАС України, також не створюються правові підстави для надзвичайних та особливих судів. У разі розгляду адміністративними судами цієї категорії справ відбувається не зміна суду, а зміна суб'єктного складу учасників судового процесу.