14 квітня 2020, 12:37

Проблеми гарантій під час поновлення осіб на посаді державної служби

Опубліковано в №7 (713)

Антон Монаєнко
Антон Монаєнко д.ю.н., професор, заслужений юрист України, НДІ правотворчості та науково-правових експертиз НАПрН України

У правозастосовчій діяльності постало питання про те, чи можливе застосування загального законодавства (Кодексу законів про працю України) до спірних правовідносин, якщо спеціальним законодавством (Законом України «Про державну службу») не врегульований порядок звільнення державного службовця у зв'язку з поновленням на посаді державної служби особи, яка раніше її займала.


Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!


Спір у цій справі виник у зв'язку з припиненням державної служби позивача, який обіймав посаду в митному органі, через поновлення на посаді державної служби особи, яка раніше її займала. У цьому провадженні суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскільки спеціальне законодавство, Закон України «Про державну службу» в редакції від 10.12.2015 р., не містить врегулювання порядку звільнення державного службовця у зв'язку з поновленням на посаді державної служби особи, яка раніше її займала, а тому у разі звільнення державного службовця у такому випадку мають бути застосовані норми загального законодавства, а саме Кодексу законів про працю України.

За таких обставин суди дійшли висновку, що під час прийняття рішення відповідач як роботодавець не виконав вимоги законодавства в частині процедури звільнення працівника, оскільки позивачу не була запропонована рівнозначна посада в тій же установі, чим порушилися трудові гарантії позивача як працівника.

За загальновідомим правилом, пріоритет у застосуванні мають норми спеціального законодавства щодо загального. Проте в частині відсутності врегулювання певних суспільних відносин спеціальним законодавством можуть застосовуватися положення загального законодавства. Відповідно до ч. 3 ст. 5 Закону України «Про державну службу», дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.

Співвідношення норм КЗпП України та ЗУ «Про державну службу»

Ст. 40 Кодексу законів про працю України регламентує розірвання трудового договору за ініціативою власника або уповноваженого ним органу. Зокрема, відповідно до ч. 2 ст. 40 КЗпПУ, звільнення з підстав, зазначених у п. 1, 2 і 6 цієї статті, допускається у випадку, якщо працівника за його згодою неможливо перевести на іншу роботу. П. 1, 2 і 6 ч. 1 ст. 40 КЗпПУ визначають випадки, за яких трудовий договір може бути розірваний власником або уповноваженим ним органом:

  • п. 1 у разі змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників;
  • п. 2 у разі виявленої невідповідності працівника займаній посаді або виконуваній роботі внаслідок недостатньої кваліфікації або стану здоров'я, які перешкоджають продовженню цієї роботи, а також у разі відмови у наданні допуску до державної таємниці або скасування допуску до державної таємниці, якщо виконання покладених на нього обов'язків вимагає доступу до державної таємниці;
  • п. 6 у разі поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу.

Відповідно до ч. 4 ст. 40 КЗпПУ, не допускається звільнення працівника за ініціативою власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за п. 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці. Це правило не поширюється на випадок повної ліквідації підприємства, установи, організації.

Дійсно, аналіз наведених норм КЗпПУ дає підстави для висновку, що ч. 2 ст. 40 Кодексу законів про працю України передбачено, що звільнення з підстави поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу, допускається в тому випадку, якщо працівника за його згодою неможливо перевести на іншу роботу. Такі ж правила містяться в ч. 3 ст. 87 Закону України «Про державну службу» лише щодо підстави для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення, передбаченої п. 1 ч. 1 цієї статті, такої як скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу, якщо відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а у разі відсутності такої пропозиції — іншої роботи (посади державної служби) в цьому державному органі.

Правила (ч. 4 ст. 40 КЗпПУ) щодо недопущення звільнення працівника в період його тимчасової непрацездатності містяться в абз. 2 ч. 2 ст. 87 Закону України «Про державну службу», відповідно до якого за державним службовцем, який втратив працездатність під час виконання посадових обов'язків, посада зберігається до відновлення працездатності або встановлення інвалідності.

Особливості застосування окремих статей закону

Проте ст. 87 Закону України «Про державну службу» регламентує особливості припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення. Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 83 вищенаведеного Закону, державна служба припиняється у разі настання обставин, що склалися незалежно від волі сторін (ст. 88 цього Закону). Ст. 88 вказаного Закону достатньо чітко регламентує особливості припинення державної служби у зв'язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін.

Як бачимо, ст. 87, 88 вищезазначеного Закону регламентують різні випадки припинення державної служби особою. Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 88 Закону України «Про державну службу», однією з підстав для припинення державної служби у зв'язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін, є поновлення на посаді державної служби особи, яка раніше її займала. Отже, п. 1 ч. 1 ст. 88 вказаного Закону достатньо чітко і безальтернативно врегулював питання припинення особою державної служби через поновлення на посаді державної служби особи, яка раніше її займала.

Ст. 87, 88 містяться в розд. IX «Припинення державної служби» Закону України «Про державну службу». Вказаний розділ розпочинається зі ст. 83, яка визначає 9 різних випадків припинення особою державної служби, за кожним з яких окремо в кожній наступній статті (в тому числі у ст. 87, 88) розд. ІХ Закону України «Про державну службу» визначаються різні підстави та порядок припинення особою державної служби.

Якщо мова йде про конкуренцію норм Кодексу законів про працю України та Закону України «Про державну службу», то спеціальними нормами в частині визначення підстав припинення державної служби для особи є норми Закону України «Про державну службу».

Окрім того, Вищий адміністративний суд Україні в інформаційному листі «Про розв'язання спорів, що виникають з відносин публічної служби» 26.05.2010 р. №753/11/13‑10 зауважив, що під час вирішення спорів щодо звільнення державних службовців пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства підлягають застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовані спірні відносини, а також коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі. Тому якщо у спеціальному законі не передбачається або прямо забороняється застосування норм трудового законодавства, то особа може бути звільнена виключно з підстав, передбачених цими законами.

Непоширення дії норм КЗпП України

Таким чином, якщо гарантії, передбачені ст. 40 Кодексу законів про працю України щодо заборони звільнення працівника за ініціативою власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності (крім звільнення за п. 5 цієї статті), а також у період перебування працівника у відпустці, враховані у ст. 87 Закону України «Про державну службу», то такі гарантії не можуть поширювати свою дію на відносини припинення державної служби у зв'язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін, які передбачені ст. 88 Закону України «Про державну службу». Адже цією статтею чітко передбачається, що однією з підстав для припинення державної служби у зв'язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін, є поновлення на посаді державної служби особи, яка раніше її займала.

Отже, дія норм законодавства про працю, зокрема ч. 2 ст. 40 Кодексу законів про працю України, в якій зазначено, що звільнення через поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу, допускається в тому випадку, якщо працівника за його згодою неможливо перевести на іншу роботу, не поширюється у частині відносин припинення державної служби на підставі п. 1 ч. 1 ст. 88 Закону України «Про державну службу», в якій вищевказане правило не передбачається.

До того ж гарантії ч. 4 ст. 40 Кодексу законів про працю України, якими закріплено, що не допускається звільнення працівника за ініціативою власника або уповноваженого ним органу в період його тимчасової непрацездатності, а також у період перебування працівника у відпустці не поширюються на відносини в частині припинення державної служби у зв'язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін, зокрема, поновлення на посаді державної служби особи, яка раніше її займала.

Межі розсуду держави

Верховна Рада України як суб'єкт владних повноважень шляхом внесення змін до відповідного закону, застосувавши надані їй державою згідно з Конституцією України владні повноваження, встановила відповідні правила припинення особою державної служби у зв'язку з обставинами, що склалися незалежно від волі сторін, з метою оперативного управління інститутом державної служби, щоб держава не залежала від строків перебування відповідної особи, державна служба якої підлягає припиненню згідно із Законом України «Про державну службу», у відпустці та/або в період її тимчасової непрацездатності, а могла оперативно поновлювати порушені нею права, інтереси та свободи людини, а також керувати апаратом державного управління, щоб рішення певного суб'єкта владних повноважень не залежали від особи, державну службу якої неможливо припинити, в період її відпустки та/або в період її тимчасової непрацездатності.

Окрім того, до вищенаведених спірних відносин не доцільно застосовувати Конвенцію про захист прав людини та основоположних свобод і відповідну практику Європейського суду з прав людини, оскільки відсутня колізія норм КЗпПУ та Закону України «Про державну службу» та колізія норм Закону України «Про державну службу», в умовах якої можна було б застосовувати таку практику. Також питання припинення особою державної служби повною мірою та достатньо чітко врегульовані на національному рівні у формі Закону України «Про державну службу». Необхідність внесення змін до чинних законів України або застосування державою тих чи інших заходів залежить від конкретних соціально-економічних умов. Держава має широкі межі розсуду у процесі вирішення певного питання, в особі відповідних суб'єктів владних повноважень вона має право самостійно визначати, які кроки потрібно здійснити з метою задоволення потреб і забезпечення ресурсами суспільства та окремих громадян.

Якщо все ж таки звернутися до практики ЄСПЛ, то можна побачити, що ЄСПЛ у своїх рішеннях дотримується позиції, що (за аналогією) в податковій сфері у державах завжди існує широка сфера застосування розсуду. Позбавлення власності осіб повинно бути виправдане відповідною метою, яку має держава під час здійснення контрольних заходів, та відповідати принципу справедливого балансу приватного і суспільного інтересів (рішення ЄСПЛ у справі «Спорронг та Льонрот проти Швеції» 1982 р.).

0
0

Додати коментар

Відмінити Опублікувати