У Верховній Раді України зареєстрований проект Закону №3524 від 25.11.2015 про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя). Автор цієї статті (який займається практичним правозахистом у судах понад 10 років, а кількість проведених ним справ наближається до 200) вважає, що запропоновані зміни до Конституції України не вносять жодних покращень конституційного рівня у системі судочинства (тобто таких, які б не можна було запровадити простим законом, без перекроювання Конституції).
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
У сукупності цих змін не передбачено головного – запобіжників від незаконного втручання влади у здійснення процесу судочинства, зокрема телефонного права. Натомість у наведених пропозиціях міститься ціла низка положень, які є очевидним кроком назад у побудові України як правової держави. Адже, як правильно зазначає проф. С.П. Головатий (див.: Головатий С.П. Тріада європейських цінностей – верховенство права, демократія, права людини – як основа українського конституційного ладу. – Право України. – 2011. - №5, с. 160), «немає жодних підстав, щоб [в царині українського конституціоналізму – Л.Б.] починати все з нуля, вдаючи, що 15-ти річного періоду існування незалежної держави нової якості, збудованої на конституційній архітектоніці європейського зразка, так і не було. Адже 15 років – це тест для українського конституціоналізму, а не чорна діра».
У зв’язку з цим розглянемо запропоновані зміни до Конституції України, які не відповідають тим принципам українського конституціоналізму, що сформувалися вже (можна сказати) за 25 років існування незалежної української держави.
1. До ст. 124 Конституції України пропонується внести норму: «Законом може бути визначений обов'язковий досудовий порядок врегулювання спору». Це є очевидний крок назад щодо гарантій доступу до правосуддя.
Так, у рішенні Конституційного суду України (далі – КСУ) від 09.07.2002 №15-рп/2002 у справі №1-2/2002 (справа про досудове врегулювання спорів) зазначається: «Обов'язкове досудове врегулювання спорів, яке виключає можливість прийняття позовної заяви до розгляду та здійснення за нею правосуддя, порушує право особи на судовий захист. Можливість використання суб'єктами правовідносин досудового врегулювання спорів може бути додатковим засобом правового захисту, який держава надає учасникам певних правовідносин, що не суперечить принципу здійснення правосуддя виключно судом. Виходячи з необхідності підвищення рівня правового захисту, держава може стимулювати вирішення правових спорів у межах досудових процедур, однак їх використання є правом, а не обов'язком особи, яка потребує такого захисту… Встановлення законом обов'язкового досудового врегулювання спору обмежує можливість реалізації права на судовий захист».
Можна зрозуміти спробу ввести обов’язкове досудове врегулювання спорів для зменшення навантаження на суди. Однак краще це робити шляхом збільшення кількості суддів, а не шляхом обмеження доступу до правосуддя. Так, у Рекомендації від 16.09.1986 R(86)12 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо заходів з попередження та зменшення надмірного робочого навантаження в судах передбачається лише стимулювати сторони до примирення поза судовою процедурою, а не законодавчо обмежувати право звернення до суду. Такий підхід цілком кореспондується з положенням рішення КСУ від 09.07.2002 саме щодо стимулювання, а не законодавчого обмеження.
Варто також зазначити, що практика свідчить про крайню неефективність у більшості випадків спроб позасудового вирішення спорів, що суттєво затягує вирішення спору. Так, у своїй монографії («Забезпечення законності в діяльності органів виконавчої влади: адміністративно-правовий вимір», Ужгород, ФОП Бреза, 2014, с. 210) автор наводив узагальнені дані, що, наприклад, у 2011 р. при оскарженні податкових повідомлень-рішень в адміністративному порядку було задоволено 20,5% скарг, у той час як судами – 65,8% скарг. Щодо господарського судочинства, то слід вказати, що поки буде тривати досудове врегулювання, боржник встигне заховати усі свої активи.
Отже, повернення до обов’язкового досудового врегулювання спорів є звуженням прав на судовий захист і не може бути підтримано.
2. До ст. 125 Конституції України пропонується внести норму: «З метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди». В принципі, це непогана норма, оскільки вона, можливо, покладе край прагненням ліквідувати адміністративні суди, але наголос на захисті прав особи може потягнути виключення з-поміж тих, чиї права захищаються, юридичних осіб. У чинній ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАСУ) використано формулювання «захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин…». Незрозуміло, чому не використати чітке та усталене формулювання.
3. З іншого боку, зі ст. 125 Конституції України пропонується виключити норму «Відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди». Наразі незрозуміло, навіщо це виключити. Зміна заради зміни?
4. У ст. 126 Конституції України передбачається обмежити недоторканність суддів таким чином, що у порядку виключення суддю можна затримати без згоди Вищої ради правосуддя під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину. Вважаю, що й тут варто передбачити перевірку правомірності такого затримання Вищою радою правосуддя. Так, не можна надати жодних гарантій, що, наприклад, неугодному судді не підкинуть наркотик. А згідно зі ст. 307 КК України, незаконне виробництво, виготовлення, придбання, зберігання, перевезення чи пересилання з метою збуту, а також незаконний збут наркотичних засобів, психотропних речовин або їх аналогів караються позбавленням волі на строк від 4 до 8 років. Тобто цей злочин визначається як тяжкий.
5. У ст. 128 Конституції України передбачається передання повноважень призначення суддів безстроково від Верховної Ради України до Президента України, щоправда, за поданням Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому законом. Вважаю, що в умовах встановлення парламентсько-президентської республіки, за що, зокрема, заплатила своїм життям Небесна Сотня, така передача є недоцільною.
Варто зазначити, що згідно з п. 3.1 Європейської хартії щодо закону «Про статус суддів» (Лісабон, 10.07.1998), рішення про призначення обраного кандидата на посаду судді та призначення його/її до конкретного суду приймається незалежним органом, про який йдеться у параграфі 1.3, або на підставі його пропозиції, рекомендації або згоди чи висловлення його думки.
Отже, пріоритетним у цій нормі є призначення незалежним органом, про який йдеться у параграфі 1.3 (у нашому випадку – Вища рада правосуддя), а призначення іншим органом – тільки як альтернативне. Таким чином, вважаю, що рішення Вищої ради правосуддя щодо призначення судді повинно бути остаточним.
6. У ст. 129 Конституції України пропонується встановити, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права. З останнім погодитися не можна. Принцип «верховенства права» є доктринальним принципом, який практично визначити й використати неможливо. Він може використовуватися лише як принцип. Так, у ст. 7 КАСУ зазначено, що принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є верховенство права та законність. При цьому під законністю розуміється вирішення справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, інших нормативно-правових актів (ст. 9). А під верховенством права мається на увазі благородний принцип, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 8). Отже, у ст. 129 доцільно зазначити, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується законом, який застосовується з урахуванням принципу верховенства права.
7. У цій же статті серед засад судочинства, замість засади «забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом», пропонується вказати «забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках – на касаційне оскарження судового рішення».
Якщо насправді ставиться завдання покращити захист прав осіб, то запропоноване формулювання є неприйнятним з двох причин. По-перше, передбачати право на апеляційний перегляд справи може тільки особа, яка не враховує реалій судових процесів (або спеціально вибудовує перешкоди до апеляційного оскарження). Так, у справах про банкрутство можуть виноситися такі принципові ухвали, як ухвали про затвердження реєстру кредиторів, про перехід до тих чи інших процедур (санації, ліквідації), про затвердження плану санації тощо. Крім того, у цивільних, господарських, адміністративних справах можуть прийматися ухвали про забезпечення позову чи відмову у забезпеченні, про зупинення провадження у справі та ін. Отже, згідно з запропонованим формулюванням, ці ухвали не можуть бути оскаржені.
По-друге, формулювання «крім випадків, встановлених законом» дозволяло іноді добиватися можливості оскарження ухвал, оскарження яких прямо не передбачено, але й не заборонено, хоча усі наші процесуальні кодекси побудовані навпаки. Так, у Рішенні КСУ від 24.04.2014 №4-рп/2014 у справі №1-5/2014 зазначається, що за правовою позицією КСУ, положення п. 8 ч. 3 ст. 129 Конституції України стосовно забезпечення апеляційного оскарження рішення суду, крім випадків, визначених законом, необхідно розуміти так: у цивільному процесі апеляційному оскарженню підлягають ухвали, за винятком випадків, коли таке оскарження заборонено законом, тому перелік ухвал суду першої інстанції, що можуть бути оскаржені в апеляційному порядку окремо від рішення суду, наведений у ст. 293 Цивільного процесуального кодексу України, не є вичерпним. Зараз така можливість відрізається, що призводить до звуження прав учасників процесу.
8. Ст. 131 Конституції України передбачатиме, зокрема, порядок обрання складу Вищої ради правосуддя. Але, відповідно до п. 1.3 згаданої вище Європейської хартії щодо закону «Про статус суддів» (Лісабон, 10.07.1998), стосовно кожного рішення, пов'язаного з підбором, відбором, призначенням, просуванням по службі або закінченням перебування на посаді судді, Закон передбачає втручання органу, незалежного від виконавчої та законодавчої влади, в якому не менше половини осіб, що беруть участь у засіданні, є суддями, обраними такими ж суддями в порядку, що гарантує найширше представництво суддів.
Так, згідно з проектом конституційних змін, формально гарантується представництво 11 суддів з 21 члена Ради, однак якнайширше представництво суддів не гарантується, оскільки жодних вимог до суддівського представництва при обранні (призначенні) членів Вищої ради правосуддя Президентом України, Верховною Радою України, з'їздом адвокатів України, всеукраїнською конференція прокурорів, з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ не передбачається.
При цьому варто зважити на те, що суддівський кворум понад 50% повинен гарантуватися на кожному засіданні. Однак при співвідношенні у складі Ради 11:10 відповідне представництво суддів більше ніж 50% на кожне засідання забезпечити важко.
9. Ст. 131-2 Конституції України передбачатиме положення, зокрема, що виключно адвокат здійснює представництво іншої особи в суді, а також захист від кримінального обвинувачення. З таким положенням не можна погодитися.
По-перше, це значно звузить можливість вільного обрання представників щодо представництва в судах, що значно підвищить вартість юридичних послуг. При цьому забезпечення підвищення якості таких послуг є сумнівною. Так, автору цих рядків, який не є адвокатом, доводилося в апеляційній інстанції виправляти те, що зробив (або не зробив) адвокат у першій інстанції.
По-друге, де знайдеться стільки адвокатів? Хтось це рахував?
По-третє, припустимо, держава піклується про належний захист фізичних осіб. Але чому юридичні особи, що мають власні юридичні служби, яким вони довіряють і які добре знають специфіку своєї діяльності, повинні наймати адвокатів. І чому, маючи власні юридичні служби, юридичні особи повинні ще витрачатися на адвокатів? Тільки тому, що необхідно гарантувати адвокатам заробіток?
По-четверте, КСУ в Рішенні від 16.11.2000 №13-рп/2000 у справі №1-17/2000 (справа про право вільного вибору захисника) вже витлумачив положення ч. 2 ст. 59 Конституції України про те, що задля забезпечення права на захист від обвинувачення в Україні діє адвокатура, не може тлумачитись як право підозрюваного, обвинуваченого й підсудного вибирати захисником лише адвоката. При цьому КСУ послався на міжнародні норми. Зокрема, в Основних принципах, що стосуються ролі юристів, прийнятих восьмим Конгресом ООН з питань запобігання злочинності та поводження з правопорушниками (27.08 – 07.09.1990), передбачається, що кожна людина має право звернутися до будь-якого юриста за допомогою для захисту й відстоювання своїх прав та захисту їх на всіх стадіях кримінального судочинства (принцип 1); жодний суд чи адміністративний орган, в якому визнається право на адвоката, не відмовляється визнавати права юриста відстоювати в суді інтереси свого клієнта, за винятком тих випадків, коли юристу було відмовлено у праві виконувати свої професійні обов'язки, відповідно до національного права й практики та цих принципів (принцип 19).
КСУ визнав, що положення ч. 1 ст. 59 Конституції України про те, що «кожен є вільним у виборі захисника своїх прав», треба розуміти як конституційне право особи (з метою отримання правової допомоги) обирати захисником своїх прав особу, яка є фахівцем у галузі права та за законом має право на надання правової допомоги особисто чи за дорученням юридичної особи.
До того ж КСУ визнав неконституційними усі норми чинних на той момент законів (кодексів), які обмежували можливість надання правової допомоги виключно адвокатами. При цьому ст. 59 майбутньої редакції Конституції України передбачає положення, що «кожен є вільним у виборі захисника своїх прав». Отже, запропонована норма Конституції України (щодо представництва в суді виключно адвокатами) суперечить ст. 59 Конституції України, як це вже витлумачено КСУ.
По-п’яте, взагалі безглуздям виглядає пропонований порядок, коли представництво виключно адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 01.01.2017; у судах апеляційної інстанції – з 01.01.2018; у судах першої інстанції – 01.01.2019 р. (пп. 11 п. 16-1 Перехідних положень). Тобто виходить, що представник, який не є адвокатом, розпочне справу в суді першої інстанції, а в суді апеляційної інстанції – вже не зможе. В результаті стороні доведеться шукати іншого представника. Про який захист інтересів тут може йти мова?
10. Категорично не можна погодитися з пропозицією пп. 4 п. 16-1 Перехідних положень щодо так званої перевірки відповідності займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на 5 років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)».
По-перше, згідно з п. 5.3 згаданої вище Європейської хартії про закон «Про статус суддів», кожна людина повинна мати можливість звернутися без особливих формальностей в незалежний орган зі скаргою з приводу судової помилки у конкретній справі. Такий орган повинен бути уповноважений (якщо в результаті ретельного розслідування буде безперечно доведено, що суддя допустив халатність, передбачену у п. 5.1 Хартії) передати справу до дисциплінарного органу, або ж, у крайньому випадку, звернутися до уповноваженого Законом органу з рекомендацією про передачу такої справи за належністю.
Отже, тотальна переатестація суддів не передбачена жодним міжнародним стандартом, оскільки оцінка суддів можлива тільки щодо конкретних суддів за конкретними скаргами у конкретних справах.
По-друге, відповідно до п. 16,b Монреальської універсальної декларації про незалежність правосуддя (Монреаль, 1983 р.), судді, незалежно від того, були вони призначені чи обрані, мають гарантований строк перебування на посаді до досягнення ними обов'язкового пенсійного віку, або до закінчення строку їх повноважень, де таке прийнято.
По-третє, подібні «перевірки відповідності займаній посаді судді» є тиском на суди, оскільки суддя здійснюватиме правосуддя не відповідно до закону, а задля того, щоб сподобатися владі чи незрозумілим контролерам. До речі, відповідно до Європейської хартії про закон «Про статус суддів», перевірку суддів повинні здійснювати не будь-хто, а спеціальні органи, сформовані за принципами, аналогічними формуванню Вищої ради правосуддя.
По-четверте, прагнення тотальної переатестації суддів ґрунтуються на хибних уявленнях про низьку якість українського правосуддя та низький авторитет суддів. Такі уявлення, на жаль, здебільшого формуються і культивуються владою.
Так, екс-голова Верховного Суду України В. Маляренко зазначає, що за статистикою, 80-85% судових рішень учасники судових процесів не оскаржують, тобто вони ними задоволені. Це висока довіра. При цьому з тих 15–20% судових рішень, які оскаржуються, тільки кожне 9-10 визнається неправильним і змінюється чи скасовується. «Тобто 98% судових рішень постановляються відповідно до закону. Це високий рівень якості правосуддя», – підкреслив В. Маляренко. Ще один важливий показник – статистика Європейського суду з прав людини. За даними, які наводить В. Маляренко, на рішення судів України припадає лише 5–6% скарг. Решта скарг стосуються проблем досудового слідства, виконання судових рішень тощо, тобто сфер, за які судова система відповідальності не несе. Говорячи про корупцію в судовій системі, В. Маляренко зазначив, що у цій сфері хабарників не більше, ніж в інших структурах влади. А за даними соціологічних досліджень, рівень корупції в судах один з найнижчих з усіх структур влади.
З іншого боку, соціологічне агентство Research & Brending Group оприлюднило (http://newsoboz.org/politika/novye-orientiry-sudebnoy-reformy-glas-naroda-30012015172020) результати проведеного агентством комплексного соціологічного дослідження «Оцінка роботи судової системи України». Отримані результати дозволили з'ясувати, як насправді громадяни України ставляться до судової системи. Соціологи опитали окремо громадян України в цілому, за загальнонаціональною приналежністю, і окремо провели опитування українців, які брали участь у судових розглядах. Виявилося, що рівень довіри до судів у жителів України, які коли-небудь користувалися послугами судів, набагато вище, ніж серед громадян, які ніколи не були учасниками судових розглядів. Серед жителів України, з яких 88% ніколи не зіштовхувалися з судами, довіряють судам лише 14%. Тут судова система опинилася на одному рівні з міліцією, прокуратурою, великим бізнесом, НБУ і банківською системою. Однак серед жителів України, котрі коли-небудь брали участь у судах, рівень довіри до судів значно вище і становить майже 40 %. За цим показником суди займають 3 місце серед державних установ, поступаючись лише Президенту України та Кабінету Міністрів України. Ті громадяни, що не мали справи з судами, черпають інформацію про суди з чуток і негативних статей. Особистий же досвід взаємодії з судами залишає в українців значно краще враження.
Отже, негатив щодо суддів є дуже перебільшеним. При цьому слід зрозуміти, що суспільне невдоволення суддями виникає переважно там, де судді знаходяться під тиском влади. Це твердження цілком вписується в невдоволення громадськістю суддями, які переслідували майданівців, забороняли масові заходи, прикривали «тітушок» тощо.
До речі, автор цієї статті брав участь у захисті автомайданівців і знає про цю проблему не з чуток. Можна засуджувати суддів, що піддалися тиску влади, але немає жодної гарантії, що нові не підуть таким же шляхом. З цього приводу відомий російський юрист А.Ф. Коні писав: «До судді слід пред’являти високі вимоги не тільки в розумінні знання і вміння, а й щодо характеру, але вимагати від нього героїзму не варто. Звідси необхідність огородити його від умов, які дають підстави до появи в нього малодушності та вимушеного догоджання».
11. З техніко-юридичної позиції, абсолютно необов’язково вводити ст. 129-1 такого змісту: «Суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов'язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд». Справа у тому, що у ст. 124 тексту Конституції є норма: «Судові рішення ухвалюються судами іменем України та є обов'язковими до виконання на всій території України». Це формулювання є більш вагомим, ніж перше речення пропонованої редакції. Отже, доцільно у ст. 124 залишити наявне речення і до нього додати два нових запропонованих.
Таким чином, на думку автора, проаналізовані пропозиції змін до Конституції України погіршують права сторін у доступі до правосуддя, а також погіршують стан суддів, що знижує гарантії їх незалежності. Щоправда, згідно зі ст. 157 Конституції України, Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина. Однак щось підказує авторові, що Конституційний Суд України у нинішньому складі, скоріш за все, погіршення не помітить. Але навіть якщо немає погіршення, то покращення точно не видно. Тоді навіщо увесь сир-бор?