Чи потрібно проводити нову судову реформу? Це питання не на жарт сколихнуло всю правничу спільноту, адже внесений Президентом законопроєкт №1008, що передбачає запровадження достатньо вагомих змін, 04.10.2019 р. ВРУ розглянула у другому читанні. Зазначене питання стало одним з найбільш обговорюваних 03-04.10.2019 р. під час VIIІ Судового форуму, організованого Асоціацією правників України спільно з проєктом Ради Європи «Підтримка впровадженню судової реформи в Україні».
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
«Нудно не буде, держава нам в цьому допоможе», – наголосив президент АПУ Денис Бугай під час відкриття форуму 03.10.2019 р. За його словами, АПУ підтримує спробу влади продовжити судову реформу, але потрібно звернути увагу на ті ризики, які містить законопроєкт №1008: «Ми не можемо погодитися із запропонованою моделлю реформування Верховного Суду, адже цей законопроєкт несе загрозу суддівській незалежності».
Анна Огренчук, голова Комітету АПУ з процесуального права, керуючий партнер Юридичної групи LCF, пояснила, чому в перший день форуму основна увага була спрямована не стільки на аналіз сучасного стану речей, скільки визначенню бажаного вектора розвитку судової системи. На її думку, ключовим є питання взаємодії судової, виконавчої та законодавчої гілок влади, адже лише ефективна взаємодія трьох гілок влади дасть результат у вигляді інвестиційної привабливості держави. «Якщо ми говоримо про те, що інвестиційний клімат не покращується через судову владу, то це так само, що говорити, що потяг спізнюється, оскільки п’ятий вагон їде повільно», – зазначила пані Огренчук.
Суперечливі моменти
Спірний законопроєкт №1008 прокоментував Олег Макаров, народний депутат ВРУ, секретар Комітету Верховної Ради України з питань правової політики: «За чотири тижні робити ВРУ вже можна зробити певні висновки (зокрема, як виглядає співпраця гілок влади, які ризики несуть ініціативи, котрі не погоджували з основними стейкхолдерами)».
Законопроєктом №1008 передбачається скорочення кількості суддів ВС з 200 до 100 осіб. У тих 100 суддів, які залишаться, зменшиться розмір заробітної плати на 30%. Ліквідується ВККС як орган, що складається з 16 членів, 8 з яких призначає З’їзд суддів з-поміж суддів, 2 – З’їзд адвокатів, 2 – З’їзд навчальних закладів, 2 – Уповноважений ВРУ з прав людини. Натомість ВККС складатиметься з 12 людей, які не обов’язково повинні бути суддями та яких будуть обирати за конкурсом.
Співпраця між різними гілками влади VS тиск на суддів
У цьому напрямку з ключовою доповіддю на тему «Судова влада як складова державного управління в умовах демократії» виступила Олена Кібенко, суддя Великої Палати Верховного Суду, а також Террі Андерсон, професор Public Administration, Troy University, USA. За словами пані Кібенко, колись система стримувань і противаг мала теоретичне значення, але події в Україні та в усьому світі свідчать про важливість цієї системи. Судова гілка влади традиційно вважається найслабкішою гілкою, але завдяки США почалося відновлення її незалежності та ролі в державному управлінні.
Прикладом впливу на судову систему суддя назвала ситуацію, коли незважаючи на те, що вся правнича спільнота разом з ВС негативно сприйняла проєкт реформування системи правосуддя, парламентаріям нічого не заважає все ж таки прийняти цей проєкт. «Де ця межа між правом законодавця покращити судову владу і правом проводити судову реформу, щоб зробити суддів залежним від політичної сили?», – запитала вона.
У контексті тріади гілок влади пані Андерсон звернула увагу на роль судової влади. За її словами, судді мають бути неупередженими та незалежними, інакше не можна буде подолати корупцію: «Це основний принцип, але є чимало випадків, коли політики намагаються диктувати суддям свої умови та нав’язують корумповані практики».
Виходом із ситуації, коли політики намагаються призначати своїх суддів або тиснути на тих, які їм не «сприяють», є створення суддівських рад, які не залежатимуть від політичної волі та зможуть самостійно проводити свої дисциплінарні процеси. Тоді судді розумітимуть, що вони підзвітні не політикам, а колегам. Лише останні можуть визначити, правильно чи ні було прийняте рішення.
Перша сесія форуму продовжувала тему співпраці та взаємодії різних гілок влади. Проведене серед учасників форуму опитування показало, що переважна більшість вважає, що існує певна хаотична взаємодія між різними гілками влади.
Довидас Віткаускас, керівник проєкту ЄС «Право-Justice», запропонував визначити спільний знаменник для всіх гілок влади, а саме покращення правил поведінки в суспільстві. На його думку, створення правил у демократичному суспільстві є певним циклом, що починається з суспільства, яке формує певні посили. Парламент перетворює ці посили в закони. Виконавча влада через свою практику чином доповнює ці правила певним. В судах виявляються проблеми та розбіжності соціальних посилів з тим, що вийшло в результаті. Водночас він звернув увагу на те, що розподіл на три гілки влади ідеологічно дещо застарів: «Звісно, існує певний розподіл влади, але не в тому сенсі, що вони працюють окремо, а в тому, що кожен з них робить свій внесок заради досягнення спільних цілей».
Натомість Іван Крулько, перший заступник голови Комітету ВРУ з питань бюджету, зробив акцент на проблемах, пов’язаних з необхідністю забезпечення сталості законодавства. «Судова влада ще не переварила стару судову реформу, як вже планується нова. Потрібно подивитися, як спрацювала стара реформа, проаналізувати її результати, а на це потрібен певний час», – зауважив експерт.
Репутація суддів – це причина чи наслідок?
Ідеї реформувати судову систему посилюються через те, як суспільство сприймає судову систему. Під час другої сесії Ілля Черногоренко, керівник проєкту Ради Європи «Підтримка впровадженню судової реформи в Україні», оголосив результати дослідження РЄ з Центром Разумкова щодо рівня довіри до суду, зробивши висновок, що левова частина сприйняття роботи суду у громадян, які ніколи не були в суді, формується на основі того, що вони читають та бачать у ЗМІ (55%). Натомість 72% громадян, які зверталися до суду, вважають, що рішення щодо їхньої справи було справедливим. Таким чином, постає питання про те, як боротися з інформацією, яка шкодить репутації судової влади та не відповідає дійсності?
Вирішення цієї проблеми експерти бачать у роботі зі ЗМІ, створенні сторінок судів у соціальних мережах, проведенні освітніх заходів. Проте Олександр Мартиненко, генеральний директор інформаційного агентства «Інтерфакс-Україна», наголосив, якщо говорити про соціальні мережі, то тут важливо розуміти, де знаходиться цільова аудиторія, яка читає інформацію про судові рішення. «Ніхто в Інстаграмі не шукає судові рішення. Це цілком логічно!», – зазначив доповідач.
Іноземні думки щодо цієї ситуації висловив Пітер Дікінсон, видавець та головний редактор видання «Business Ukrainе»: «Я думаю, що однією з особливостей українського суспільства (зокрема, в ЗМІ) є тяжіння до підкреслення негативу. Тобто суспільство зосереджується на негативних аспектах, не помічаючи позитивні. Це також впливає на ставлення до судової системи. Водночас до західних ЗМІ доходять лише найбільш кричущі випадки. Наприклад, коли були спроби «рейдернути» SkyUp через позов жінки, яка навіть не користувалася послугами цієї компанії. Звісно, такі новини справляють негативне враження на інвесторів».
Що потрібно змінити?
Під час другого дня форуму Валентина Данішевська, Голова Верховного Суду, вказала на те, що під час обговорення законопроєкту серед правничих організацій не було знайдено прихильників скорочення суддів ВС: «Я навіть не очікувала такої підтримки від правників. Як кажуть, було б щастя, так нещастя допомогло. Коли б ми ще почули стільки компліментів про роботу ВСУ, якби влада не зазіхнула на його структуру. Це неабияка оцінка нашої діяльності, це нас надихає!».
Водночас, за її словами, якщо щодо реформування таких органів суддівського самоврядування як ВККС і Вища рада правосуддя все ж таки існує певна дискусія (принаймні в Парламенті), то щодо скорочення Верховного Суду дискусій немає.
Голова ВС акцентувала увагу на тому, що існують реальні проблеми, які потребують вирішення через співпрацю з іншими гілками влади: нестача кадрів, надмірне навантаження, дискримінація серед суддів щодо заробітної плати тощо. «Допомога Парламенту нам дуже потрібна. Ми повинні підтримувати, а не послаблювати один одного, як це виглядає останнім часом», – наголосила пані Данішевська.
На її думку, скорочення ВС стане реальним, коли ВС розглядатиме меншу кількість справ, коли у суддів ВС зменшиться навантаження (наприклад, коли запрацюють касаційні фільтри). Однак це залежить від роботи судів першої та апеляційної інстанції, коли вони запрацюють на повну потужність та їхні рішення будуть не менш авторитетними, ніж рішення ВС.
«Реформи повинні пов’язуватися з іншими процесами, які відбуваються у країні. Скорочення суддів ВС має здійснюватися природним шляхом. Коли ми виконаємо своє зобов’язання перед суспільством і розглянемо всі справи, тоді не буде потреби у такій кількості суддів. За таких умов нівелюється питання щодо звільнення суддів, яке суперечить стандартам Ради Європи, адже багато суддів вже підуть у відставку. Отже, цей шлях можна пройти абсолютно не травматично ні для суспільства, ні для суддів», – резюмувала голова ВС.
Водночас Лорена Бахмайєр-Вінтер, професор права Університету Комплутенсе в Мадриді (Іспанія), міжнародний експерт Ради Європи, наголосила, що проведена в Україні судова реформа отримала схвальні висновки від Ради Європи та наблизила Україну до європейських стандартів у законодавчому аспекті. Тому експерти рекомендують зосередитися на виконанні вже наявних законів, а не на написанні нових. «Будь-який закон можна спотворити на стадії виконання», – зазначила експерт. Також пані Бахмайєр-Вінтер нагадала, що дуже важливим аспектом для планування майбутнього країни є правова визначеність і законодавча стабільність, а будь-які реформи мають бути виправдані та обґрунтовані. Інакше суспільство не визнаватиме їх легітимними.
Таку думку підтримав інший міжнародний експерт Арташес Мелікян, секретар Консультативної ради європейських суддів: «Найкращі правила не допоможуть, якщо немає політичної волі їх втілювати». Також він звернув увагу на репутаційну складову. За його словами, судді обмежені у своїх висловлюваннях, тоді як політики можуть вільно висловлюватися, іноді підриваючи своїми некоректними висловлюваннями довіру до судової гілки влади. Однак так не має бути. Виконавча, законодавча і судова гілки влади повинні дбати про репутацію один одного і не підривати довіру до інших гілок влади.
Окрім того, пан Мелікян зазначив, що оцінка роботи суддів ніколи не повинна ставати інструментом маніпуляцій і тиску на суддів. Оцінювати роботу судді можуть лише його колеги – Рада суддів. «Рада суддів є найголовнішим самоврядним органом. Саме вона має відповідати за призначення суддів, за дисциплінарні провадження, тобто за все, що впливає на діяльність суддів», – наголосив доповідач.
Щодо можливості реформування господарської юрисдикції Богдан Львов, заступник Голови Верховного Суду, голова Касаційного господарського суду, зазначив: «Жоден господар не буде змінювати те, що працює. Господарська юрисдикція працює якісно та цілком виправдовує своє існування». На його думку, головне в подальшій судовій реформі – не робити якісь структурні зміни. Тобто не потрібно відокремлювати адміністративну юстицію в окрему гілку судової влади, адже потім все одно потрібно буде узгоджувати правові позиції. Натомість судова реформа має полягати у реформуванні освіти. «Чого дійсно не вистачає – це теоретичних обґрунтувань правових позицій. Поки не буде підвищена якість правової освіти, не варто сподіватися на підвищення якості роботи слідства та судів» - зазначив експерт.
На думку Миколи Оніщука, ректора Національної школи суддів України, голови робочої групи з питань розвитку законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя Комісії з питань правової реформи, проблема пов’язана з «перекосом» у частині того, де відбувається правосуддя. Наразі правосуддя завершується після рішення апеляційної інстанції, тому потрібно розширювати дискрецію суддів, у тому числі в апеляційних судах: «Ми маємо створити атмосферу в судах першої та апеляційної інстанції, яка дозволила б підвищити якість їхньої роботи, зменшити навантаження, оперативніше розглядати справи. Це основні процесуальні зміни, які потрібно зробити».
Андрій Овсієнко, голова Вищої ради правосуддя, зазначив, що успіх будь-якої реформи вимірюється певними критеріями. Для судової реформи – це ефективність розгляду справ судами, що включає оперативність розгляду, доступу до правосуддя, єдність судової практики. Іншим вагомим критерієм він назвав незалежність суддів та суду як державної інституції. Проблемою, з якою потрібно боротися, пан Овсієнко вважає наповнення судового корпусу.
Натомість Сергій Козьяков, голова Вищої кваліфікаційної комісії суддів - голова палати з питань добору і публічної служби суддів, наголосив: «Я називаю себе реформатором, оскільки я був одним з тих, хто мав можливість впливати на законодавче підґрунтя реформи. Тому я можу назвати як позитивні результати, так і помилки, які були зроблені щодо кадрової частини реформи, якою ми займалися». Він назвав ВККСУ найбільшим кадровим агентством із судових систем світу, тому що потрібно було приймати дуже багато кадрових рішень (близько 18 тисяч).
Щодо проблеми кадрового наповнення судів була зроблена помилка у покладенні на ВККСУ одразу двох функцій: очищення та оновлення судової влади. «Це була перша помилка реформаторів. Необхідно розділити ці дві функції. Очищенням повинна була займатися комісія зі складу суддів у відставці, а оновленням – ВККСУ», – зауважив пан Козьяков. Коли почалося очищення, багато суддів подали у відставку, навіть не проходячи ці процедури. На його думку, це пов’язано з публічними співбесідами, де суддям мали ставити достатньо незручні питання стосовно їхнього майна та майна їхніх родичів.
Замість висновків
Незважаючи на негативне сприйняття законопроєкту №1008 багатьма експертами, правнича спільнота висловлює свою готовність до співпраці з владою та закликає парламентарів залучати всіх стейкхолдерів до процесу розробки реформи, щоб покращити судову систему, наскільки це можливо.
Коментарі:
Довидас Віткаускас,
керівник Проєкту ЄС «Право-Justice»
— Чи можлива в українських реаліях співпраця між гілками влади, особливо законодавчої, виконавчої із судовою?
— Наскільки позитивними та результативними є реформи у довгостроковій перспективі, адже у короткостроковій вони створюють дискомфорт для суддів, оскільки ставлять під загрозу професійні гарантії стабільності їхньої роботи. Тож у контексті дискусії про ситуацію в судовій владі в Україні протягом останніх 5 років важко уявити психологічний стан суддів через постійні зміни. Я вважаю, що зміни потрібні, але слід враховувати, що судова система – це мільйони справ, де сторони очікують на швидке винесення рішень. Отже, потрібно шукати золоту середину між гарантіями безперервності роботи судової системи та своєчасного відправлення правосуддя та процесом реформ, аби судова система за будь-яких обставин мала можливість виконувати покладені на неї функції.
Анна Огренчук,
член Комісії з питань правової реформи при Президентові України, голова Комітету АПУ з процесуального права, керуючий партнер Юридичної групи LCF
— В чому полягає важливість таких заходів? Чи мають вони практичний ефект?
— Коли АПУ започаткувала Судовий форум, комунікація навіть в середині судової влади була дуже обмежена. Тому на початку нашим завданням було – зробити співпрацю ефективною у рівнозначному трикутнику «суд-прокуратура-адвокатура». Знадобилося майже 5 років, але ми бачимо позитивний результат.
Цього року ми звернулись до ширшої теми - питання ефективності співпраці гілок влади у владному трикутнику. На мою думку, сьогоднішня тема, можливо, не знайде миттєвого практичного відображення, але через кілька років ми побачимо у діалозі більше представників як судової, так і законодавчої та виконавчої гілок влади.
Олег Макаров,
народний депутат Верховної Ради України, секретар Комітету ВР з питань правової політики
— Як зробити ефективною співпрацю трьох гілок влади?
— Ключовим елементом ефективної співпраці є відсутність перекосу на користь однієї з гілок влади. Запорукою цього є неухильне дотримання принципів розподілу повноважень, закладених в Конституції України. Природньо, що докорінні зміни судових інституцій законодавчою гілкою влади у турборежимі можуть нести у собі певні ризики. В такій ситуації громадянське суспільство та професійні об'єднання мають включатись та відігравати більш активну роль в цих процесах.
Іван Ліщина,
заступник Міністра юстиції України, Уповноважений у справах Європейського суду з прав людини
— Як досягти ефективної взаємодії трьох гілок влади?
— Однозначного рецепта немає. Однак є інший варіант – завжди потрібно працювати над проблемою. Необхідно мати чіткі завдання та критерії, наприклад, забезпечити незалежність судової влади, високу якість судових рішень, виконання судових рішень. Жодних інших завдань суду не потрібно. Ці завдання мають собі поставити як законодавча, так і виконавча гілки влади. Поки що вдалося покращити якість рішень, ВС задає позитивні тренди в судовій практиці. Окрім того, увага громадянського суспільства також позитивно впливає на судову владу, застерігаючи суддів від хибних вчинків чи рішень. Проте такий вплив суспільства повинен мати міру, щоб не здійснювати тиск на судову владу.
Тетяна Гребенюк (Суярко),
суддя-спікер Господарського суду Харківської області
— Як подолати стереотип bad judge?
— В суспільстві потрібно культивувати позитивні стереотипи про суди та суддів, а судам – застосовувати більш потужні інструменти для комунікації, ніж ми застосовуємо сьогодні. Якщо раніше ми говорили тільки про комунікацію, то зараз потрібно говорити про пропаганду суддівської професії, а також про те, що судова влада, як і законодавча та виконавча – це елементи системи, які перебувають у взаємозв’язку, впливають один на одного. Це ключовий момент для відповіді на питання про те, як змінити шпальта газет, подолати уявлення про суддю як про уособлення корупції та усілякого іншого зла.
Валентина Данішевська,
Голова Верховного Суду
Основний найбільш потужний фільтр, який повинен дозволити зменшити кількість справ у Верховному Суді, це щоб так звані малозначні справи не переглядалися ВС. Однак справа, яку держава вважає малозначною, для конкретної людини може бути доленосною. Отже, з одного боку, ми прагнемо до того, щоб процесуальні фільтри впроваджувати якомога ширше. З іншого боку, повинні враховувати, що люди сприймуть такі кроки безболісно лише тоді, коли суди нижчих інстанцій почнуть працювати на повну потужність.
Резюмуючи застосування фільтрів, мушу сказати, що скорочення Верховного Суду повинно і буде здійснюватися природним шляхом. Коли ми розглянемо всі справи, виконаємо своє зобов’язання перед суспільством, тоді необхідна кількість суддів буде іншою.