Не ставлячи під сумнів тезу щодо транспорту, як однієї з базових галузей економіки, варто визнати, що роль транспорту є допоміжною до виробництва та торгівлі товарами. Адже транспортуються не якісь абстракті речі, а конкретні товари, що виробляються в певному місці у певній країні. З огляду на зазначене, національна транспортна стратегія не може бути відокремлена від стратегії економічного розвитку країни загалом. Транспортна стратегія має ґрунтуватися на розумінні того, які товари (та послуги) ми виробляємо, які експортуємо, які імпортуємо.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Стратегія в проекті
Проект Національної транспортної стратегії України на період до 2030 р., нещодавно запропонований для громадського обговорення, містить загальні тези щодо посилення конкуренції, підвищення ефективності державного управління, а також чимало конкретних завдань щодо збільшення швидкості залізничних перевезень та глибин у портах. Навряд чи хтось буде з цим сперечатися. Однак у проекті не вистачає чіткої мети та способу її досягнення.
В одному з перших абзаців проекту зазначається, що «на сьогодні транспортна галузь України задовольняє лише основні потреби населення та економіки в перевезеннях за обсягом, але не за якістю». Можливо, але я чув про хронічну нестачу залізничних вагонів для перевезення зерна, що є головним експортним товаром України, а також про наміри виробників та трейдерів, які досі не мають власних портових елеваторів, найскоріше їх побудувати. З іншого боку, одним із головним імпортних товарів найближчим часом має стати вугілля. Звідки та яким видом транспорту ми плануємо його завозити?
В тому ж абзаці можна прочитати, що «сучасний стан транспортної галузі не повною мірою задовольняє вимоги ефективного впровадження євроінтеграційного курсу України та інтеграції національної транспортної мережі у транс'європейську транспортну мережу». Однак яким буде товарообіг між Україною та ЄС у найближчі роки, які товари ми будемо експортувати до Європи, а які імпортувати звідти? Якими видами транспорту ми плануємо користуватися? Якщо залізничним, то всім відомо про різницю в коліях. Ми вважаємо це проблемою та плануємо вирішити. Чи задовольнить нас заміна залізничних платформ на кордоні? Якщо автомобільним, то яким чином планується збільшення квот? Якщо морським, тоді постає питання про необхідність оновлення портових терміналів.
Європейський ринок – не єдиний напрямок зовнішньої торгівлі. Наразі ми продаємо сільськогосподарську продукцію та сировину для металургійної промисловості до країн Африки, Близького Сходу, Китаю та Індії. Планується збільшення чи зменшення цих обсягів? Якщо збільшення, то яким чином будемо возити надлишок? Якщо зменшення, то як будемо використовувати вільні потужності?
Окреме питання – транзит. Транзит звідки й куди ми плануємо обслуговувати? Цілком очевидно, що розраховувати на транзит з/до Росії у найближчі роки не варто. Транзит споживчих товарів з Південно-Східної Азії до Східної та Північної Європи? Тоді наші конкуренти – порти, автоперевізники та залізниці Німеччини, Бельгії, Нідерландів, в тому числі Гамбург, Антверпен і Роттердам. Чим ми кращі? Як плануємо вигравати конкуренцію? Нашою перевагою є коротше плече після Суецького каналу, а недоліком – фактор Босфору, погані автошляхи, порівняно низька швидкість залізничних перевезень та вже згадана неєвропейська колія. Чи вони поїдуть навпростець (по новому Шовковому шляху) через Каспій та Чорне море? Але це чотири перевантаження з наземного на морський транспорт. Чи дійсно воно того варте?
Все це до того, що транспортну стратегію варто «прив’язувати» до конкретних потреб власної економіки та ситуації у світі. Спробуємо розглянути її на прикладі морських портів.
Державне управління в портах
Проект стратегії передбачає створення Морської адміністрації як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері морського і річкового транспорту, а також позбавлення Адміністрації морських портів України невластивих їй функцій державного управління.
Наразі центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері морського і річкового транспорту, є Міністерство інфраструктури. Міністерство також є органом управління майном державних підприємств, але фактично не розпоряджається ні цим майном, ні землею, а отже, не має реальних важелів для реалізації державної політики в портах.
Простий перерозподіл повноважень навряд чи матиме позитивний вплив на галузь, а тому мова повинна йти про те, як саме зміниться система управління, та які нові повноваження отримає Морська адміністрація (зокрема, у сфері управління портами). До речі, про Національну комісію з регулювання транспорту, створення якої передбачено Законом про морські порти, вже остаточно забули?
Інвестиції в порти
Автори проекту стратегії констатують неефективне нормативне регулювання інвестицій в порти. З цим важко не погодитися. Незважаючи на те, що кожен рік у портах України реалізуються декілька інвестиційних проектів, досі немає офіційної позиції щодо того, яким чином держава залучає інвестиції в порти.
У проекті стратегії зазначається про впровадження моделі «порт-лендлорд». Якщо стисло, ця модель полягає в тому, що адміністрація певного порту має право надавати інвесторам земельні ділянки для будівництва морських терміналів, а інвестори мають право оперувати збудованими терміналами протягом певного часу (як правило, 30-50 років), а після його закінчення або подовжити договір, або повернути земельну ділянку разом із терміналом, а в деяких випадках – навіть демонтувати термінал. Іншими словами, земля та акваторія – державні, термінали – приватні. За такою моделлю розвивалася більшість портів Північної Європи.
Для втілення цієї моделі в Україні необхідна суттєво змінити законодавство. По-перше, необхідно визначити, на яких правових засадах будуються відносини між адміністрацією порту та інвестором.
Після прийняття Закону України «Про морські порти» склалося враження, що державні порти готують до приватизації, адже саме цьому механізму разом із правилами доступу до стратегічних об’єктів портової інфраструктури було приділено найбільше уваги. Натомість вже у 2013 р. уряд все частіше почав говорити про концесію. У 2014 р. до питання приватизації повернулися знову, але практичних кроків у цьому напрямку не було зроблено. Потім повернулися до державно-приватного партнерства, особливо на фоні розробки проекту нового закону про концесії. Наразі все частіше мова йде про оренду.
По-друге, необхідно здійснити перерозподіл повноважень між органами влади. Нещодавно у пресі пройшла інформація про намір всесвітньо відомої компанії Hutchinson орендувати майно та причали в порту Чорноморськ. В межах чинного законодавства Hutchinson знадобиться щонайменше чотири окремі договори з чотирма різними орендодавцями. Так, орендодавцем берегової інфраструктури державного підприємства «Морський торговельний порт «Чорноморськ» є Регіональне відділення Фонду державного майна України. Договір про доступ до причалу має укладатися з філією Адміністрації морських портів України, а якщо орендувати причал – знову з ФДМ. Якщо є намір будувати нові об’єкти або реконструювати старі, але за межами фундаментів, знадобиться договір оренди землі з Одеською обласною державною адміністрацією або з Чорноморською міською радою. Найімовірніше, буде потрібен також земельний або майновий сервітут для користування дорогами порту. Якщо земельний необхідно звертатися до ОДА, якщо майновий – до порту або Міністерства інфраструктури. Для того щоб зробити справжній лендлорд-порт, всі ці повноваження мають бути сконцентровані в адміністрації порту.
По-третє, не зайвим є питання про відбір інвесторів. Передача державного майна в оренду має здійснюватися через аукціон. Земельні ділянки для будівництва об’єктів транспортної інфраструктури відводяться без конкурсу. Якщо без конкурсу, то потрібно визначити, за якими критеріями обиратимуть інвесторів? Професійні оператори чи вантажовласники?
Окрім того, непогано було б врахувати реальну ситуацію в конкретних портах. Наприклад, в Одеському порту всі термінали вже давно орендовані приватними операторами на підставі довгострокових договорів оренди, а деяким з них міською радою вже відведено земельні ділянки. Крім того, є багато об’єктів, побудованих операторами за власні кошти, які належать їм на праві приватної власності. В порту «Южний» всі земельні ділянки, які безпосередньо межують з акваторією, крім територій державного порту та державного Одеського припортового заводу, перебувають у приватній власності. До того ж деякі приватні компанії вже отримали право оренди земельних ділянок в акваторії. В порту «Чорноморськ», навпаки, вся земля навколо акваторії належить державному порту, а приватні об’єкти на території порту майже відсутні. Важко уявити, яким чином все це можна звести до однієї моделі.
Гармонізація припортової інфраструктури
Портові термінали – це лише частина великого портового господарства. До того як бути завантаженим на судно, вантаж має якимось чином опинитися в порту. Зараз товар доставляють двома видами наземного транспорту (автомобільним і залізничним) та одним водним (річковим).
У проекті стратегії йдеться про гармонізацію припортової інфраструктури, тобто про гармонійний розвиток портів, залізних станцій і шляхів, автомобільних доріг тощо. Варто зауважити, що проблема так званих «bottle necks» – «вузьких місць» не є суто українською. Весь світ шукає оптимальні підходи для їх уникнення та взагалі для розвитку припортової інфраструктури («hinterland»).
Які ж рішення існують? Насамперед, необхідно визначитися з тим, який вид транспорту є бажаним з позиції перевезення конкретних вантажів. Якщо пріоритетним є автомобільний транспорт, то головні питання – автошляхи та місця для відстою автотранспорту. У такому випадку морська адміністрація або приватні інвестори повинні про це потурбуватися. Якщо орієнтиром є залізниця, тоді можна розглядати можливість передачі до її відання припортових залізних станцій. Проте збільшення потужності магістральних шляхів все одно залишається за Укрзалізницею. До речі, чи враховується реформа Укрзалізниці при визначенні стратегії портів? Якщо ми бажаємо збільшувати питому вагу річкових перевезень, тоді проект стратегії має не лише констатувати необхідність днопоглиблення Дніпра, але й розуміння, завдяки яким інвестиціям це має бути зроблено.
Глибини в портах
Проект стратегії передбачає збільшення глибин у морських портах. Загалом, це відповідає світовій тенденції збільшення розміру суден. Водночас не варто забувати про розміри портових зборів в українських портах. Наразі вони обчислюються виходячи з розміру судна, а отже, чим більше судно, тим більше вартість судно-заходу. Тому не слід виключати, що на таку стратегію оператори можуть відповісти контрстратегією, тобто збільшити обсяги рейдової перевалки.
Знову ж таки, з яких джерел фінансуватиметься збільшення глибин? Державні кошти, позики від фінансових інститутів, приватні інвестиції? Будемо розвивати власний днопоглиблювальний флот чи працювати з підрядниками? Які гарантії повернення інвестицій?
Яка стратегія потрібна українським портам?
Як було зазначено на початку, транспортна стратегія є частиною економічної стратегії держави. Допоки ми не сформулюємо бачення розвитку економіки загалом, навряд чи зможемо визначайся зі стратегією окремих галузей. Однак певні тези можна спробувати сформулювати.
Українські порти працюють, передусім, з експортними та імпортними вантажами, питома вага транзиту є незначною. Мета портів – якісне обслуговування експортерів української продукції та імпортерів. Ключовим показником якості є швидкість перевантаження. Як наслідок – мінімізація простою суден та наземного транспорту.
Розвиток портів відбувається переважно завдяки приватним інвестиціям. У процесі залучення інвестицій пріоритет надається вантажовласникам – виробникам відповідної продукції або міжнародним перевізникам.
Визначаються межі території та акваторії кожного порту. В межах території та акваторії порту земельними ділянками державної власності розпоряджається адміністрація порту. У разі нового будівництва інвестору має надаватися можливість будувати як берегову інфраструктуру, так і причали. Обов’язковою умовою є будівництво власної припортової інфраструктури або участь у розвитку тієї, що вже існує.
Основною моделлю управління терміналами має бути довгострокова оренда або приватизація. Орендодавцем повинна бути адміністрація порту. В оренду одночасно потрібно передавати земельну ділянку разом з державним майном, що на ній знаходиться, а також причал, крім випадків, коли один причал обслуговує одразу декілька терміналів.
Днопоглиблення здійснюється адміністрацією порту державним коштом (за умови надання гарантій вантажопотоку) або за приватні кошти, але їх повернення відбувається у разі виконання зобов’язань інвестора щодо вантажопотоку та, відповідно, отримання коштів від судно-заходів.