У сучасній правовій системі України чи не найчастіше виникають суперечки щодо земельних питань з різних галузей права: від адміністративного, водного та земельного до кримінального. Зрозуміло, що при існуванні приватної власності на земельні ділянки лише близько 30 років Україна пройшла неабиякий шлях формування та «перереформування» цієї галузі. Чимало проблем, неточностей та питань існують і досі. Один з таких прикладів і став предметом цієї статті.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
У реєстрі судових рішень з'явилась інформація щодо розгляду у кримінальному провадженні №42020141080000012 від 05.02.2020 р. питань, що стосуються важливих земельних та адміністративних аспектів.
Розпорядженням голови однієї з районних державних адміністрацій в оренду ТОВ надано земельну ділянку з категорії земель рекреаційного призначення, частина яких зайняті спорудами стаціонарної рекреації, і одна земельна ділянка — для рекреаційних цілей, які розташовані за межами населеного пункту.
12.03.2019 р. представник ТОВ звернувся до ОДА з листом, у якому просив затвердити проєкт землеустрою щодо відведення земельних ділянок, цільове призначення яких змінюється для будівництва та обслуговування об'єктів рекреаційного призначення, розроблений регіональною філією РВВ РФ центру ДЗК, та внесення змін у договір оренди земельної ділянки відповідно до чинного законодавства. Розпорядженням голови ОДА ОСОБА_4 від 29.03.2019 р. відповідний проєкт землеустрою затверджено. 16.05.2019 р. між ОДА, РДА та ТОВ укладено додаткову угоду (про заміну сторони договору — орендодавця) до договору оренди земельної ділянки.
04.06.2019 р. першим заступником голови ОДА ОСОБА_5 на підставі клопотання ТОВ винесено розпорядження «Про надання дозволу на проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення», п. 2 якого РДА зобов'язано укласти від імені ОДА з ТОВ договір про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельних ділянок, замовити проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок в організації, що має відповідну ліцензію на виконання цього виду робіт, надати обласній державній адміністрації звіт з експертної грошової оцінки земельних ділянок для прийняття рішення щодо їх продажу. В подальшому розпорядженням голови ОДА ОСОБА_1 від 07.08.2019 р. вирішено продати ТОВ відповідну земельну ділянку.
На думку слідства, на зазначеній земельній ділянці містився водний об'єкт, а з аналізу змісту ч. 2 ст. 59, п. д ч. 4 ст. 84 та ч. 2 ст. 116 Земельного кодексу України слідство приходить до думки, що чинне земельне законодавство не передбачає жодних винятків щодо заборони передачі земельних ділянок водного фонду загальною площею більше 3 га на платних чи безоплатних засадах, що вказує про недопустимість передачі таких земельних ділянок у власність. Враховуючи наведене, слідство вважає, що ОСОБА_1, обіймаючи посаду голови обласної державної адміністрації, тобто будучи службовою особою, яка уповноважена на здійснення організаційно‑розпорядчих, адміністративно-господарських функцій та функцій представника влади, внаслідок неналежного виконання службових обов'язків через несумлінне ставлення до них, будучи зобов'язаним, згідно ч. 2 ст. 7 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», керуватися у своїй діяльності Конституцією України, цим та іншими законами України, на порушення вказаної вимоги та положень ст. 13 Конституції України, ст. 4, 6, 85 Водного кодексу України, ст. 58, 59, 84 Земельного кодексу України щодо неможливості розпорядження у спосіб відчуження в приватну власність земельними ділянками, на яких розташовані незамкнені природні водойми загальною площею більше 3 га, на оплатних чи безоплатних засадах, ігноруючи норми чинного земельного законодавства, яке не передбачає жодних винятків щодо заборони передачі таких земельних ділянок у приватну власність, прийняв виключно на підставі документів за результатами експертної грошової оцінки земельної ділянки розпорядження «Про продаж земельної ділянки несільськогосподарського призначення» без дотримання вимог ст. 128 Земельного кодексу України, зокрема ч. 5, яка визначає виключний перелік підстав для відмови в продажі земельної ділянки, якими є, окрім інших, неподання документів, необхідних для прийняття рішення щодо продажу такої земельної ділянки; встановлена цим Кодексом заборона на передачу земельної ділянки у приватну власність, тобто незаконно розпорядився земельною ділянкою, яка фактично належить до земель водного фонду, оскільки на її території знаходиться водний об'єкт, будучи зобов'язаним за наявності такої обставини відмовити в продажі земельної ділянки на підставі п. г. ч. 5 ст. 128 Земельного кодексу України, незважаючи на те, що вказана земельна ділянка на момент прийняття розпорядження перебувала в оренді ТОВ, при цьому, маючи доступ, як голова ОДА, до документів та матеріалів, в яких відображено та які підтверджують розташування водного об'єкта на території земельної ділянки, а саме: договору оренди водного об'єкта загальнодержавного значення, об'єктом якого є водне дзеркало ставка, відомостей, що містяться в п. 5.1 договорів оренди землі, в яких зазначено наявність водоохоронної зони (озера); інших поодиноких згадок в документах, належним чином не вивчив їх зміст при прийнятті рішення про продаж та не врахував наявні підстави для відмови в продажі вказаної земельної ділянки, що в результаті зумовило укладення на підставі вказаного розпорядження між продавцем ОДА, від імені якої діяла РДА, та покупцем ТОВ договору купівлі-продажу земельної ділянки без зміни цільового призначення за ціною 7,23 млн грн, внаслідок якого ТОВ оформило право власності на земельну ділянку, яка фактично належить до земель водного фонду, оскільки на ній знаходиться водний об'єкт, який не може перебувати у приватній власності в силу вимог чинного законодавства, чим спричинено тяжкі наслідки державним інтересам.
В обґрунтування висунутої підозри слідство посилається на те, що ОСОБА_1, обіймаючи посаду голови обласної державної адміністрації, тобто будучи службовою особою місцевої державної адміністрації, яка уповноважена на здійснення організаційно‑розпорядчих, адміністративно-господарських функцій та функцій представника влади, вчинив неналежне виконання своїх службових обов'язків через несумлінне ставлення до них, внаслідок чого спричинено тяжкі наслідки для охоронюваних законом державних інтересів.
Усе, здавалося б, просто, однак є декілька суттєвих нюансів, що стосуються цієї фабули.
Перш за все, в аналізі слід звертати увагу на те, до земель якого фонду (категорії) належить земельна ділянка. Відповідно до наявної інформації, вона вважається землями рекреаційного призначення, а не водного фонду. І скоріш за все, ситуація виникла тому, що у проєкті землеустрою були відсутні відомості про наявність водного об'єкта, що могло стати причиною подальшого невнесення у витяг із ДЗК як єдиний документ, яким керуються в подальшому зацікавлені сторони та треті особи, відомостей щодо обмежень земельної ділянки. Така ситуація на практиці непоодинока, часто виникають питання до якості виконання робіт проєктантів, чому в проєктах відсутні такі відомості.
По‑друге, відповідно до п. 4 положення «Про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» від 14.01.2015 р. №15, до покладених на службу завдань віднесено «дотримання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема, оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах». На практиці ОДА ще на стадії проєкту погоджують свої розпорядження зі службою, адже зрозуміло, що голова ОДА як політична посада та недержавний службовець, які здійснюють суто загальний нагляд за діяльністю та представницьку функцію без чітко визначених посадових обов'язків у сфері земельних відносин, не володіє необхідними знаннями та обов'язками щодо встановлення фактичних особливостей земельних ділянок. На етапі погодження проєкту розпорядження ОДА органами Держгеокадастру встановлюється відсутність підстав для відмови у продажу чи наявність обмежень щодо розпорядження земельною ділянкою. Департаменти архітектури ОДА чи юридичні управління також не мають ні права, ні обов'язку перевіряти відповідні відомості, адже все це має бути перевірене Держгеокадастром.
По‑третє, недостатньо законодавчо закріпленими та розмежованими є стадії прийняття рішень щодо відчуження земельних ділянок. Так, з фабули справи відомо, що 04.06.2019 р. першим заступником голови ОДА ОСОБА_5 на підставі клопотання ТОВ винесено розпорядження «Про надання дозволу на проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок несільськогосподарського призначення», п. 2 якого РДА зобов'язано укласти від імені ОДА з ТОВ договір про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельних ділянок, замовити проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок в організації, що має відповідну ліцензію на виконання цього виду робіт, надати обласній державній адміністрації звіт з експертної грошової оцінки земельних ділянок. З аналізу ст. 128 ЗКУ стає зрозуміло, що після прийняття ОДА відповідного рішення за умови погодження проєкту з органами Держгеокадастру рішення про продаж земельної ділянки з боку державних органів чи місцевого самоврядування вже прийняте. Після подання відповідного клопотання приймається лише одне з рішень: або про надання згоди на проведення оцінки та сплати авансового внеску, або про відмову у продажі.
Таким чином, правові підстави для того, щоб наступні розпорядження голови ОДА відмовляли заявнику у продажі земельної ділянки, відсутні. Єдиною причиною неприйняття подальших розпоряджень могла б бути відмова самого заявника, наприклад, у зв'язку зі зміною планів на ділянку чи занадто високою її вартістю, визначеною згідно з експертною оцінкою, однак аж ніяк не органом державної влади чи місцевого самоврядування.
По‑четверте, у зазначеній фабулі говориться про заподіяння головою ОДА шкоди державним інтересам. Навіть якщо на земельній ділянці наявний водний об'єкт, про який, скоріш за все, не було внесено відомості до витягу з ДЗК, прокуратура не позбавлена можливості звертатися до суду за відновленням порушеного права. Більше того, відповідно до «свіжої» постанови Великої Палати Верховного Суду від 07.04.2020 р. у справі №372/1684/14‑ц (провадження №14‑740‑цс‑19), строки позовної давності не поширюються на позови щодо витребування водних об'єктів з приватної власності. А якщо відомості щодо водного об'єкту були відсутні у витязі з ДЗК, варто аналізувати саме підстави, чому вони не знайшли в ньому відповідного відображення.
Якщо дивитися на подібні ситуації з загально-правової та державницької точки зору, формується розуміння наявних проблем у законодавстві. Вони стосуються як того, що розпорядження ОДА земельними ділянками за межами населених пунктів є невластивою для них функцією, що, можливо, виправиться реформою децентралізації шляхом передачі земель з державної у комунальну власність, так і того, що голови чи департаменти архітектури ОДА позбавлені обов'язку та можливості перевстановлювати дані щодо конкретних земельних ділянок. Більш доцільним було б покласти виконання таких обов'язків або на органи місцевого самоврядування, або на той же Держкомзем, який, погоджуючи проєкти розпоряджень голів ОДА, має здійснювати державний контроль за дотриманням земельного законодавства. Більш визначеним має бути і нагляд та порядок ведення обліку водних об'єктів галузевими органами, такими як водні агентства.
На практиці також часто виникають проблеми з розмежуванням компетенцій між ОДА та Кабінетом Міністрів України, адже функції останнього недостатньо чітко сформульовані у законодавстві. Однозначних змін потребує і ст. 128 ЗКУ, яка не відповідає звичним нормотворчим конструкціям і має більш зрозуміло визначати, що рішення щодо земельної ділянки приймається або про надання дозволу на проведення оцінки та отримання авансу, або про відмову у продажі, але не може прийматись після видачі такого дозволу ОДА чи органами місцевого самоврядування — лише заявник може відмовитися від купівлі відповідної ділянки.