Строки досудового розслідування мають важливе значення з точки зору як раціональності та ефективності кримінального провадження, так і узгодження потреб розслідування з правами і інтересами осіб, залучених до нього. Кримінальне провадження не може тривати хаотично і невизначений час, а продовження його строків має обумовлюватися не тим, що орган досудового розслідування чогось не встиг, а реальною необхідністю додаткового часу для проведення всіх процесуальних дій, спрямованих на встановлення обставин вчиненого кримінального правопорушення. Правомірно забезпечити таку необхідність покликаний інститут продовження строків досудового розслідування. Разом з тим, динамічність і несистемність внесених до законодавства в цій частині змін призводить до тупикових процесуальних ситуацій, вирішення яких стає російською рулеткою для кримінального провадження.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Об’єктивно необхідний строк
Кримінальний процесуальний кодекс встановлює різні проміжки часу, в межах яких мають бути проведені ті чи інші дії та завершений весь комплекс процесуальних заходів, пов’язаних з досудовим розслідуванням. Останнє, у свою чергу, об’єктивізується через інститут строку досудового розслідування до і після повідомлення особі про підозру. При цьому проведення досудового розслідування у розумні строки забезпечують прокурор і слідчий суддя (в частині строків розгляду питань, віднесених до його компетенції). Ч. 3 ст. 28 КПК України встановлює критерії для визначення розумності строків кримінального провадження і досудового розслідування як його частини, якими, зокрема, є:
1) складність кримінального провадження, яка визначається з урахуванням кількості підозрюваних та кримінальних правопорушень, щодо яких здійснюється провадження, обсягу та специфіки процесуальних дій, необхідних для здійснення досудового розслідування, тощо;
2) поведінка учасників кримінального провадження;
3) спосіб здійснення слідчим, прокурором і судом своїх повноважень.
За логікою законодавця, передбачені кримінальним процесуальним законом строки аксіоматично є розумними. Передбачені процедури продовження цих строків є певним контрольним механізмом ретельності досудового розслідування з дотриманням належних правових процедур. Актуальне на даний час законодавство передбачає 2 порядки продовження строків досудового розслідування:
1) у кримінальному провадженні, в якому жодній особі не повідомлено про підозру;
2) у кримінальному провадженні за підозрою відповідної особи.
Законом визначені суб’єкти, підстави і максимальні строки продовження досудового розслідування, і на перший погляд проблем у цьому питанні не має бути. Але такий стан речей був не завжди. За чинності Кримінального процесуального кодексу України до 15.03.2018 р. діяли інші порядки і приписи, а з цієї дати у процедури продовження строків була внесена неймовірна плутанина — як законодавчими змінами, так і різним застосуванням положень законодавства судами при розгляді кримінальних проваджень.
Закон № 2147-VII: що означає «справа»?
Законом України від 03.10.2017 р. № 2147-VII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі — Закон № 2147-VII) внесені зміни до ряду положень Кримінального процесуального кодексу України. Залишивши осторонь самі ідеї, зміст і процесуальну необхідність цих змін, слід нагадати, що ставлення до них науковців і практиків було активно неоднозначним, а частина цих «прогресивних нововведень» усувалася в турборежимі з метою недопущення блокування кримінальної юстиції в цілому.
Зачепив цей Закон і інститут строків досудового розслідування. Зокрема, були внесені зміни до ст. 217, 219, 294 КПК України — запроваджено інший підхід до процесуального порядку обчислення і продовження таких строків. Встановлено, що строк досудового розслідування обчислюється з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань до дня звернення до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності або до дня ухвалення рішення про закриття кримінального провадження (в попередній редакції ст. 219 КПК України такі положення були відсутні). Ст. 219 КПК України також зазнала суттєвих змін з огляду на суб’єкта продовження строку досудового розслідування. Для цього КПК України доповнено ст. 297-1, яка регламентує порядок продовження строку досудового розслідування слідчим суддею.
«Прикінцевими положеннями» Закону № 2147-VII (п. 4 §2) визначені момент та умови набуття чинності відповідними змінами у ст. 217 та 219 КПК України. Вони:
1) вводяться в дію через 3 місяці після набрання чинності цим Законом,
2) не мають зворотної дії в часі,
3) застосовуються до справ, по яких відомості про кримінальне правопорушення внесені в Єдиний реєстр досудових розслідувань після введення в дію цих змін.
Відомо, що дія нормативно-правового акта в часі починається з моменту набрання й припиняється з втратою ним чинності. Тобто за загальним правилом, до події, факту застосовується той акт, під час дії якого вони настали чи мали місце. Регулювання дії норм кримінального процесуального закону України здійснюється через ст. 5 КПК України, відповідно до якої процесуальна дія проводиться, а процесуальне рішення приймається згідно з положеннями цього Кодексу, чинними на момент початку виконання такої дії або прийняття такого рішення. Говорячи про напрям темпоральної дії Закону № 2147-VII, законодавець однозначно закріпив його перспективну дію (поширення нормативно-правового акта на юридичні факти, права і обов’язки учасників кримінально-процесуальних відносин, самі правовідносини, які виникають після моменту набуття ним чинності).
На відміну від матеріального, процесуальний закон не має зворотної дії в часі навіть у тому випадку, якщо його застосування створює більш сприятливе становище для учасників кримінального провадження; поворот процесу неможливий. Це загальне правило, що притаманне процесуальному закону.
Критерієм, якому слід приділити особливу увагу в контексті питання, що розглядається, є застосування нової редакції закону до справ, по яких відомості про кримінальне правопорушення внесені в Єдиний реєстр досудових розслідувань після введення в дію цих змін. Цей припис свідчить про те, що п. 4 §2 «Прикінцевих положень» Закону № 2147-VII встановлені не лише момент набуття чинності відповідними положеннями, а й умови їх застосування. Тому з урахуванням часу набрання чинності після 15.03.2018 р. приписи в новій редакції мають застосовуватися у справах, по яких відомості про кримінальне правопорушення внесені в Єдиний реєстр досудових розслідувань після введення в дію цих змін.
Отже, умова застосування нововведень в частині порядку обчислення і продовження строків досудового розслідування оперує поняттям «справа» і, як вбачається з тексту, пов’язана з моментом внесення відомостей про кримінальне правопорушення у конкретній справі. Це означає поширення таких приписів лише на справи, по яких відомості внесені до ЄРДР після введення в дію цих змін (після 15.03.2018 р.). Тобто застосування редакції КПК України при вирішенні питання обчислення і продовження строку досудового розслідування прямо залежить від того, коли саме відомості у цій справі були внесені до ЄРДР.
За такої умови надважливого значення набуває розуміння терміну «справа». Пояснювальна записка до проєкту Закону № 2147-VII не містить обґрунтування, який зміст вкладається у нього в цілях кримінального процесуального законодавства. А така термінологічна нез’ясованість обумовлює його різне тлумачення стороною захисту і обвинувачення, а також призводить до неоднакового застосування слідчими суддями і судами редакцій закону в контексті правил обчислення строку досудового розслідування.
Звернувшись до КПК України, ми також не знайдемо загального визначення поняття «справа». Його не охоплює ст. 3 КПК України, яка містить визначення основних термінів Кодексу. Цей термін розкривається через назву та диспозицію ст. 317 КПК України в якості синоніму поняття «матеріали кримінального провадження». За змістом цієї норми кримінальна справа (матеріали кримінального провадження) — це документи, інші матеріали, надані суду під час судового провадження його учасниками, судові рішення та інші документи і матеріали, що мають значення для цього кримінального провадження, долучаються до обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення від кримінальної відповідальності.
В інших нормах оперування поняттям «справа» з положеннями Закону № 2147-VII не кореспондується, оскільки пов’язує його переважно з судовою справою. Так, цей термін застосовується також у п. 2 ч. 1 ст. 3 КПК України при визначенні терміну «головуючий»; у ч. 1, 3 ст. 21 та п. 2 ч. 2 ст. 27 КПК України при розкритті засад доступу до правосуддя та обов’язковості судових рішень, гласності і відкритості судового провадження; у ч. 12 ст. 31 КПК України при регламентації складу суду; у ч. 6 ст. 35 КПК України тощо. Однак слід звернути увагу і на п. 5 ч. 1 ст. 75, ч. 4 ст. 82, ст. 297-4 КПК України тощо, в яких термін «справа» застосовується в прив’язці, зокрема, до досудового розслідування. Наприклад, у ч. 3 ст. 297-4 КПК України закріплено: якщо у справі декілька підозрюваних, слідчий суддя постановляє ухвалу лише стосовно тих підозрюваних, щодо яких існують обставини, передбачені ч. 2 ст. 297-1 цього Кодексу. За такої нормативної регламентації поняттям «справа» охоплюється досудове розслідування. Тим більше, що запроваджені Законом № 2147-VII зміни стосуються саме етапу досудового розслідування.
Повертаючись до змісту нововведень, ст. 219 КПК України в новій редакції застосовується у тих кримінальних провадженнях, в яких відомості про кримінальне правопорушення внесені до ЄРДР після набуття чинності Законом № 2147-VII, тобто після 15.03.2018 р. Загальні вимоги до внесення відомостей до ЄРДР закріплені у ст. 214 КПК України, воно є обов’язковою умовою для проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні. Порядок внесення відомостей до реєстру конкретизувався у «Положенні про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань», затвердженому наказом Генеральної прокуратури України від 06.04.2016 р. № 139, а з 30.06.2020 р. — «Положенні про Єдиний реєстр досудових розслідувань, порядок його формування та ведення».
Обидві редакції Положення передбачають, що формування реєстру починається з моменту внесення до нього реєстратором відповідних відомостей про кримінальне правопорушення, зазначених у заяві чи повідомленні або виявлених ним самостійно з будь-якого джерела.
Ст. 214 КПК України пов’язує початок досудового розслідування з первісним внесенням відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР, а за правилом ч. 5 цієї статті в ЄРДР автоматично фіксується дата внесення інформації та присвоєння номера кримінальному провадженню.
На користь розуміння поняття «справа» в прив’язці саме до початку досудового розслідування свідчать також інші нововведення, запроваджені цим же Законом. Так, ст. 217 КПК України було доповнено ч. 7, відповідно до якої днем початку досудового розслідування у провадженні, виділеному в окреме провадження, є день, коли було розпочато розслідування, з якого виділено окремі матеріали, а у провадженні, в якому об’єднані матеріали кількох досудових розслідувань, — день початку розслідування того провадження, яке розпочалося раніше.
А тепер до суті
Така довга преамбула до викладення проблеми обумовлена необхідністю тлумачення через кримінально-процесуальний термінологічний інструментарій умов застосування нових положень обчислення і продовження строків досудового розслідування. Це яскрава ілюстрація недосконалості законодавчої техніки при внесенні змін до надважливих положень кримінального процесуального законодавства, внаслідок якої виникає площина для правової невизначеності. Практичним наслідком цієї невизначеності може стати «поховання» значної кількості кримінальних проваджень у зв’язку з закінченням строків досудового розслідування. Адже поняття «справа» по-різному тлумачиться уповноваженими суб’єктами — слідчими, прокурорами, захисниками, слідчими суддями, судами різних інстанцій та регіонів. Питання додатково ускладняється тим, що далеко не всі співробітники кримінальної юстиції взагалі звертають увагу на цю умову застосування нововведень, тим більше, що на сьогоднішній день у них були внесені нові зміни Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення досудового розслідування окремих категорій кримінальних правопорушень» від 22.11.2018 р. № 2617-VIII (набули чинності з 01.07.2020 р.).
Проблематика питання полягає в тому, що з 16.03.2018 р. у кримінально-процесуальній сфері склалися правовідносини, за яких порядок досудового розслідування у кримінальних провадженнях, внесених до ЄРДР до 15.03.2018 р., здійснюється за правилами, встановленими КПК України до цієї дати. У свою чергу, ігнорування умови введення змін за Законом № 2147-VII безпосередньо впливає на висновок про те, чи в межах строків досудового розслідування проведені ті чи інші процесуальні дії. Адже у кримінальних провадженнях, розпочатих до 16.03.2018 р., обрахунок строку досудового розслідування починався лише з моменту повідомлення особі про підозру. Якщо досудове слідство неможливо закінчити протягом 2 місяців з дня повідомлення особі про підозру, цей строк відповідно до ст. 294 може бути продовжений:
1) до 3 місяців — керівником місцевої прокуратури;
2) до 6 місяців — керівником регіональної прокуратури або його першим заступником чи заступником;
3) до 12 місяців — Генеральним прокурором чи його заступниками.
З набуттям чинності Законом № 2147-VII цей порядок змінився, але, як зазначено вище, лише для тих справ, відомості по яких внесені до ЄРДР після 15.03.2018 р. Для таких «нових» справ строк досудового розслідування обраховується і може бути продовжений прокурором або слідчим суддею і до повідомлення про підозру. Якщо ж з дня повідомлення особі про підозру у вчиненні злочину досудове слідство неможливо закінчити у 2-місячний строк, він може бути продовжений:
1) до 3 місяців — керівником місцевої прокуратури, заступником Генерального прокурора;
2) до 6 місяців — слідчим суддею за клопотанням слідчого, погодженим з керівником регіональної прокуратури або його першим заступником чи заступником, заступниками Генерального прокурора;
3) до 12 місяців — слідчим суддею за клопотанням слідчого, погодженим з Генеральним прокурором чи його заступниками.
Як бачимо, змінюється суб’єкт, уповноважений на здійснення контролю над ефективністю використання строків досудового розслідування. З урахуванням встановленої в Законі № 2147-VII умови таких змін очевидним є факт, що для проваджень, досудове розслідування в яких розпочато до 15.03.2018 р. і продовжувалося після цієї дати, порядок обчислення і продовження строків не має змінюватися. А виходячи з п. 4 §2 «Прикінцевих положень» Закону № 2147-VII, на таку організованість обчислення і продовження строку досудового розслідування не має впливати внесення до ЄРДР відомостей по інших кримінальних правопорушеннях. Залишення законодавцем попереднього порядку продовження строків досудового розслідування для «старих» кримінальних проваджень без жодних застережень стосовно повідомлення особі про підозру ґрунтує незмінність такого порядку в них незалежно від факту і дати повідомлення про підозру. З огляду на ч. 7 ст. 217 КПК України, на такий порядок не може впливати також об’єднання і виділення матеріалів досудового розслідування.
Таким чином, логічним і з процесуальної точки зору обґрунтованим вбачається підхід, коли у кримінальних провадженнях, розпочатих до 15.03.2018 р., строк досудового розслідування не продовжувався до моменту повідомлення про підозру, а у справах за підозрою особи — продовжувався прокурором відповідного рівня. Більше того, слідчі судді відмовляли органам досудового розслідування у продовженні строків досудового розслідування з посиланням на необхідність застосування КПК України в редакції до 15.03.2018 р.
Разом з тим, останнім часом при розгляді кримінальних проваджень судами різних інстанцій ставиться питання про закінчення строків досудового розслідування у «старих» кримінальних провадженнях, в яких за волею законодавця не продовжувався строк досудового розслідування до повідомлення про підозру в період після 16.03.2021 р., а після повідомлення про підозру — продовжувався прокурором відповідного рівня, а не слідчим суддею.
Наприклад, у постанові від 26 травня 2021 р. у справі № 199/4574/20 третя судова палата Касаційного кримінального суду послалася на редакцію КПК України з 15.03.2018 р., відповідно до якої продовження строку досудового розслідування має здійснюватися слідчим суддею (в цій справі строк продовжувався Генеральним прокурором). Той факт, що кримінальне провадження розпочате до внесення цих змін, 28.02.2018 р., не був узятий до уваги, а з судового рішення не вбачається аналізу здійснення досудового розслідування під чинністю двох різних редакції КПК.
В іншому рішенні Верховний Суд послався на те, що відомості по декількох кримінальних правопорушеннях, які розслідуються у рамках одного (об’єднаного) кримінального провадження, розпочатого 24.01.2014 р., були внесені до ЄРДР після 15 березня 2018 р. (постанова від 23 квітня 2020 р. у справі № 310/9496/19). Умови поширення нових правил на старе кримінальне провадження залишені поза увагою і в рішенні не відображені.
У такому підході вбачається небезпека закриття значної кількості кримінальних проваджень, оскільки в переважній більшості розпочатих до 16.03.2018 р. справ строки досудового розслідування до повідомлення про підозру не продовжувалися, а в тих, що здійснювалися за підозрою, — продовжувалися прокурором. За таких обставин до дослідження питань, пов’язаних з продовженням строку досудового розслідування у кримінальних провадженнях, розслідування в яких здійснювалося під дією двох (а після 01.07.2020 р. — і трьох) редакцій ст. 219, 294 КПК України, і оцінки аргументів сторін не можна ставитися поверхово, посилаючись лише на приписи ст. 5 КПК України. Адже законодавець, вносячи зміни в порядок обчислення і продовження строків досудового розслідування, встановив умову їх перспективного застосування: виключно до справ (а не до відомостей про кримінальні правопорушення, повідомлення про підозру, об’єднання чи виділення матеріалів чи інших чинників), відомості по яких внесені до ЄРДР після набуття чинності цим законом. У іншому випадку через 4 роки після прийняття Закону № 2147-VII може постати питання про те, чим він є: відтермінованим саботажем кримінальних проваджень, що на час прийняття закону перебували в активній фазі, чи проявом популізму без оцінки наслідків для сфери кримінальної юстиції.