У листопаді 2017 р. Україна стала однією з держав-учасниць Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція), які ратифікували Протокол №16 до Конвенції. Зазначений Протокол був прийнятий Комітетом Міністрів Ради Європи ще 02.10.2013 р., але набрав чинності тільки 01.01.2018 р., після того як перші десять держав-учасниць його ратифікували.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
У своїй доповіді під час міжнародної конференції «Щодо застосування Європейської конвенції про захист прав людини і основоположних свобод на національному рівні та роль національних суддів», яка відбувалася в Баку 24-25.10.2014 р., колишній Президент Європейського суду з прав людини Дін Шпільман зазначив: «Протокол №16 покликаний встановити новий метод діалогу між вищими судами та Європейським судом з прав людини (далі – Європейський суд), а тому я називаю його «Протоколом діалогу». В чому ж полягає суть цього діалогу?
Основна мета та завдання
Починаючи з 1959 р. (дати заснування) до 2018 р. Європейський суд розглянув по суті понад 21 тис. справ. Щорічно до Європейського суду в середньому надходить близько 50 тис. заяв. Більша частина з усіх заяв Європейський суд визнає неприйнятними або вилучає з реєстру суду, зокрема, через невиправданість їх подальшого розгляду у зв’язку зі встановленням систематичності порушень з боку держави (див. рішення у справі «Бурмич та інші проти України» від 12.10.2017 р., заява №46852/13). Проблема перевантаженості Європейського суду як наростала, так і продовжує наростати сьогодні. Великий наплив заяв призвів до того, що термін розгляду однієї справи в Європейському суді в середньому може тривати 3-5 або навіть більше років. Така ситуація змусила Комітет Міністрів Ради Європи вдатися до відповідних заходів, спрямованих на зменшення кількості звернень до Європейського суду.
23.05.2012 р. Керуючому комітету з прав людини Комітету міністрів Ради Європи було доручено розробити механізм, який розширив би юрисдикцію Європейського суду, наділивши останнього повноваженнями надавати консультативні висновки щодо тлумачення та застосування положень Конвенції. Це дозволить зробити зміст Конвенції та практику Європейського суду більш чіткими, а також допоможе державам-учасницям уникнути допущення порушень статей Конвенції в майбутньому.
Результатом такої роботи стало прийняття вищезазначеного Протоколу №16 до Конвенції. У консультативному висновку Парламентської Асамблеї Ради Європи №285 (2013 р.) зазначено, що Протокол №16 покликаний зміцнити зв'язок між Європейським судом та найвищими судами держав-учасниць, створивши платформу для судового діалогу, таким чином сприяючи застосуванню національними судами практики Європейського суду; допомогти переходу з ex post (з лат. перед подією) на ex ante (з лат. після події) у вирішенні низки питань щодо тлумачення положень Конвенції на рівні держави, що у довготривалій перспективі дозволить зберегти «цінні ресурси» Європейського суду. Пришвидшення розгляду типових справ на рівні держав також сприятиме укріпленню «принципу субсидіарної» Європейського суду.
Основним нововведенням, запровадженим Протоколом №16, стало надання можливості вищим судовим установам держав-учасниць звертатися до Європейського суду за консультативними висновками щодо принципових питань, які стосуються тлумачення або застосування прав і свобод, визначених Конвенцією або протоколами до неї. При цьому «вищий суд» кожна договірна держава повинна визначити самостійно, задекларувавши відповідне застереження, а також має право змінити його в будь-який момент. В Україні для цілей Протоколу №16 «вищим судом» визначено Верховний суд.
Варто зауважити, що зазначений інструмент звернення за консультативним висновком до Європейського суду є виключно факультативним. Тобто таке право вищий суд реалізує за власною волею та може бути зупинене в будь-який момент шляхом направлення заяви про відкликання звернення за консультативним висновком.
Для того щоб відповідний запит був визнаний «прийнятним» для цілей надання консультативного висновку, останній має відповідати таким критеріям: запит має бути направлений виключно вищим судом, визначеним державою-учасницею Конвенції; запит має стосуватися виключно принципових питань щодо тлумачення або застосування прав і свобод, визначених Конвенцією або протоколами до неї; запит може бути надісланий виключно щодо судової справи, яка перебуває у провадженні вищого суду.
Наразі найбільш розпливчатим залишається застосування словосполучення «принципові питання». Зі змісту тексту Протоколу №16 вбачається, що оцінка відповідності критерію «принципових питань» залишається виключно в межах дискреційних повноважень Європейського суду. Зі свого боку Європейський суд зобов’язаний мотивувати своє рішення про відмову в наданні консультативного висновку, а отже, сподіваємося, що застосування критерію «принципових питань» надалі буде розтлумачене у правозастосовній практиці Європейського суду.
Передбачається, що запити вищих судів розглядатимуться в якомога коротший термін. За результатами розгляду запиту Європейський суд повинен передати вмотивований консультативний висновок до суду, який звертається за запитом, та його опублікувати. Слід підкреслити, що консультативний висновок Європейського суду не має обов’язкової сили для вищого суду, але він може бути врахований у разі реалізації особою (зокрема, стороною процесу) її права на подання індивідуальної заяви до Європейського суду в порядку, передбаченому ст. 34 Конвенції. До того ж, на нашу думку, консультативні висновки Європейського суду також не можуть бути використані як джерело українського національного права, оскільки відповідно до ст. 17, 18 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», джерелом практики Європейського суду для цілей посилання на неї є рішення та ухвали Європейського суду.
Реальна практика правозастосування
Наразі на веб-порталі практики Європейського суду розміщений лише один консультативний висновок, складений 10.04.2019 р. за запитом Касаційного суду Франції щодо застосування ст. 8 Конвенції (право на повагу до приватного і
сімейного життя), в контексті права прийомної матері бути визнаною законною матір’ю своєї сурогатної дитини (номер запиту P16-2018-001).
В Єдиному державному реєстрі судових рішень також вже можна зустріти практику застосування Верховним судом положень Протоколу №16. В ухвалі від 17.07.2018 р. (справа №800/666/16) та від 21.03.2019 р. (справа №9901/418/18) Верховний суд, розглядаючи клопотання сторін про звернення за консультативним висновком до Європейського суду, звернув увагу на те, що під час розгляду справи судами попередніх інстанцій заявники жодного разу не вказували на наявність проблемних питань щодо застосування/тлумачення положень статей Конвенції. У зв’язку із зазначеним у клопотаннях було відмовлено.
Водночас Харківський окружний адміністративний суд, розглядаючи справу
№520/1972/19 в межах спрощеного провадження стосовно фактів застосування дискримінаційного підходу щодо учасника ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи при перерахунку пенсії, прийняв рішення про передачу справи до розгляду Верховного суду як зразкової. Обґрунтовуючи своє подання від 25.04.2019 р., Харківський окружний адміністративний суд зазначив про фундаментальність питання для подальшої судової практики та невідповідність положень Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» практиці Європейського суду. Окрім того, апеляційний суд звернув увагу на виключне право Верховного суду на звернення за консультаційним висновком до Європейського суду.
Отже, наразі Верховний суд більше схильний до практики покладення тягаря доказування необхідності звернення до Європейського суду за консультативним висновком саме на зацікавлену сторону процесу. При цьому така потреба має бути висловлена ще під час розгляду справи судами першої та апеляційної інстанції. На нашу думку, така позиція дещо викривляє суть Протоколу №16, адже саме Верховний суд, як орган державної влади, зобов’язаний переконатися у дотриманні державою положень статей Конвенції та протоколів до неї, а також навести переконливий приклад наявності однозначної позиції Європейського суду щодо проблемного питання.
Поле для вдосконалення
Загалом, долучення нашої держави до Протоколу №16 мало б стати достатньо знаковою подією, оскільки питання перебування України у списку передових держав-респондентів у Європейському суді все ще залишається актуальним. Запроваджений Протоколом №16 механізм міг би стати противаговим важелем для зменшення кількостей звернень проти України до Європейського суду. Однак чи скористається цим наша держава?
Водночас важливо, щоб механізм звернення за консультованими висновком держава або учасники судового процесу не використовували для затягування вирішення справи. У зв’язку з цим, на нашу думку, необхідно розробити відповідні зміни до чинних процесуальних кодексів України. Зокрема, у процесуальних кодексах залишається невизначеним порядок та право сторони (учасника) процесу звертатися до Верховного суду з клопотанням про звернення за консультаційним висновком до Європейського суду, обов’язок Верховного суду зупинити провадження до моменту отримання консультативного висновку, правові наслідки такого зупинення, а також необхідність врахування консультативних висновків Європейського суду у процесі вирішення справи.