В багатьох європейських країнах фіскальні й податкові служби позбавлені каральних функцій та займаються виключно адмініструванням податків. У свою чергу, попередженням і боротьбою з фінансово-економічними злочинами займається спеціально уповноважений орган – фінансова поліція. Міністерство економічного розвитку і торгівлі України пропонує об'єднати економічні підрозділи Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ та податкової міліції у Службу фінансових розслідувань (далі – СФР).
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Як йдеться в оприлюдненій на сайті відомства презентації щодо об’єднання останніх, СФР пропонується демілітаризувати та сфокусувати її на аналітичній роботі та розслідуваннях. Серед очікуваних результатів – зменшення тиску на бізнес, підвищення ефективності розслідувань, а також підвищення довіри суспільства до державних органів. Основна мета створення СФР – запровадження європейської моделі фінансового контролю внутрішнього аудиту розпорядників бюджетних коштів після відкриття кримінального провадження.
Тільки самостійний орган!
Варто відзначити, що ідея створення окремої служби, яка буде сконцентрована на розслідуванні фінансових та економічних правопорушень, є не новою. Так, у березні цього року до Верховної ради було внесено законопроект №4228, основна мета якого – розділення сервісної та правоохоронної функцій фіскальної служби, ліквідація податкової міліції та створення на її базі фінансової поліції. На думку розробників документа, вона має взяти на себе повноваження й обов'язки щодо запобігання, виявлення і розкриття злочинів в економічній сфері.
У розділі ІІІ «Стратегії національної безпеки України», затвердженої Указом Президента України від 26.05.2015 р. №287/2015, з-поміж актуальних загроз національній безпеці України вказано економічну кризу, виснаження фінансових ресурсів держави, зниження рівня життя населення. Однією з причин виникнення такої загрози є високий рівень тінізації та криміналізації національної економіки, кримінально-кланова система розподілу суспільних ресурсів.
Для вирішення цих та інших загроз розділом ІХ Коаліційної Угоди депутатських фракцій у Верховній Раді України VІІІ скликання задекларовано: «2.6.11. Розділення сервісної та правоохоронної функцій фіскальної служби шляхом створення єдиного органу для попередження, виявлення, розкриття та розслідування економічних злочинів проти держави – Служби фінансових розслідувань. Фіскальна служба як сервісна взаємодіє з платниками податків до моменту реєстрації кримінального провадження, яке можливе лише у разі не знаходження компромісу при застосуванні механізму медіації. Служба фінансових розслідувань не бере участь у проведенні перевірок (лише аналітична робота з базами даних, збирання доказової бази без втручання у діяльність бізнесу до порушення кримінального провадження). 3.5. Відмову від каральної моделі податкового контролю. 3.9. Суттєве зменшення чисельності Державної фіскальної служби».
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04.03.2015 р. №213-р був затверджений «План Заходів з виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України та Стратегії сталого розвитку «Україна – 2020» у 2015 р.» де в п. 96 задеклароване завдання, яке вказано в Коаліційній Угоді депутатських фракцій у Верховній Раді України VІІІ скликання.
Указ Президента України «Про Стратегію сталого розвитку «Україна – 2020» від 12.01.2015 р. №5/2015 в п. 8 розділу 3 визначив, що головними напрямками податкової реформи є перехід від наглядово-каральної функції фіскальних органів до обслуговуючої, що допомагає у нарахуванні та проведенні сплати податків, а не має на меті наповнення бюджету шляхом фінансових санкцій та переплат.
Указом Президента України від 08.04.2008 р. №311/2008 було введено в дію рішення Ради національної безпеки та оборони України, якою затверджено Концепцію реформування кримінальної юстиції України. Згідно із зазначеною Концепцією, передбачено, що для виконання завдань щодо проведення досудового розслідування податкових, фінансових та митних злочинів і кримінальних проступків податкова міліція має бути відокремлена від Державної податкової служби України (на сьогодні – ДФС України) та реорганізована у самостійний орган кримінальної юстиції в системі Міністерства фінансів України – фінансову поліцію.
«За» і «проти»
Ідея створення нової структури викликала широкий резонанс серед професійної спільноти. Так, міністр внутрішніх справ України Арсен Аваков підтримує позицію щодо створення в Україні єдиного органу фінансових розслідувань. В одному зі своїх інтерв’ю вітчизняним ЗМІ чиновник заявив, що вважає за доцільне створення в країні єдиного органу, котрий займатиметься розслідуванням злочинів у сфері економіки. При цьому він проводить аналогію з відповідним органом, який існує в США, та зазначає, що «поліція готова відмовитися від департаменту захисту економіки», а зі структури СБУ «треба забирати так звану службу «К». Однак, як наголошує Арсен Аваков, для створення єдиної структури розслідування економічних злочинів необхідно «вольове рішення» керівництва країни.
За ліквідацію податкової міліції виступає і міністр фінансів України Олександр Данилюк, який вважає, що питаннями протидії економічним злочинам має займатися одна структура. «Зараз у податковій міліції працює 5 тис. осіб, але не тільки ці 5 тис. осіб займаються питаннями економічних злочинів проти держави. Їх набагато більше, адже цим займається і СБУ, і Національна поліція. Загалом, у цій сфері працює близько 15 тис. осіб. Мета реформи – створити один орган, який консолідує усі функції, але щоб у ньому працювало максимум 2,5 тис. осіб, замість 15 тис. осіб», – аргументує свою позицію очільник Мінфіну.
У свою чергу, правозахисник, к.т.н. Леонід Бєлкін у своєму коментарі «Юридичній Газеті» заявив, що «ця ідея є реінкарнацією «азарівського» законопроекту «Про Службу фінансових розслідувань України (фінансову поліцію)» (2013 р.), який свого часу лобіювався керівниками податкової міліції. «За оцінками експертів, податківці виписали такий акт, який надавав їм максимум повноважень при мінімумі відповідальності. Ця «спадкоємність» ідей закладається знову. Якщо свавілля усіх трьох органів об’єднається, то буде свавілля в кубі. На мою думку, нічого не треба вигадувати, потрібно повернути усю підслідність за відповідними «економічними» статтями у сферу Національної поліції (колишньої міліції – підрозділи боротьби з економічною злочинністю), а податкову міліцію у вигляді, який є зараз, – ліквідувати», – впевнений пан Бєлкін.
Спроби були…
Необхідно зазначити, що протягом останніх 7-ми років було здійснено низку спроб підготовки та прийняття закону про нову службу з протидії фіскальним злочинам. Всі вони ініціювалися або Урядом, або самими правоохоронними органами, однак врешті-решт не були підтримані Верховною Радою України, оскільки не відповідали Указам Президента України, Коаліційній угоді та не вирішували проблеми захисту фінансово-економічних інтересів держави. Як йдеться в Пояснювальній записці до законопроекту №4228, затягування цього процесу, відсутність гідного фінансового забезпечення та практично замовний характер роботи органів, що протидіяли вказаним злочинам, призвели до фактичного нівелювання ефекту від їх роботи. Також хибний підхід до реформування правоохоронних органів, які мають протидіяти фіскальним та іншим фінансовим злочинам, призвів до «вимивання» кадрового потенціалу та відходу системи таких органів від економічного та правозахисного характеру діяльності.
Аналіз чинного законодавства та практики, яка склалася, свідчить, що функції з протидії злочинам у сфері фінансів невиправдано розпорошені по різних відомствах і часто дублюються. Зокрема, такими повноваженнями наділені підрозділи Національної поліції (департамент захисту економіки), Служби безпеки України, податкової міліції.
Ми в мінусі!
Як йдеться у пояснювальній записці до законопроекту №4228, різниця між фактичним економічним ефектом від діяльності податкової міліції при розслідуванні злочинів у 2015 р. (520,6 млн грн) та коштами, витраченими державою на утримання цього органу (553,73 млн грн), складає мінус 33,13 млн грн. Таким чином, видно, що витрати держави на утримання 5 437 працівників податкової міліції перевищують економічний ефект від їхньої діяльності.
При цьому законодавець говорить про відверту імітацію боротьби з організаторами податкових злочинів. Практика підтверджує, що статистика діяльності податкової міліції формується не шляхом боротьби з організаторами податкових злочинів (наприклад, особами, які створюють конвертаційні центри), а з підприємствами реального сектору економіки. Зазначене підтверджується відсутністю обвинувальних вироків суду щодо організаторів податкових злочинів та листом від 08.06.2015 р. №1460/2/99-99-09-01-10, яким ДФС України відмовилась надавати інформацію народному депутату України Журжію А.В. стосовно кількості осіб, які були притягнуті до відповідальності за створення 48 конвертаційних центрів у 2014 р.
Крім того, за інформацією моніторингового звіту «Реалізація нового КПК України у 2013 р.», підготовленого Центром політико-правових реформ за підтримки посольства Королівства Нідерландів http://www.minjust.gov.ua/file/28387, постійно збільшується кількість звернень до суду щодо доступу й арешту речей та документів органами досудового розслідування. Лідерами у цьому антирейтингу є слідчі податкової міліції, які мають доступ до вказаних об’єктів в середньому 2,5 рази на одне кримінальне провадження, що ними здійснюється (20 тис. дозволів на 8 тис. проваджень).
Саме тому виникла необхідність проведення широкої дискусії щодо подальшої роботи таких органів, ліквідації відповідних підрозділів у правоохоронних органах та підготовки законопроекту відповідно до Концепції, міжнародних світових практик, інтеграційних процесів України.
Коментарі
Олег Мандзюк, кандидат юридичних наук, Директор інституту досліджень економічних систем
Якщо дивитись через призму державницької позиції, то такий крок є правильним. Підрозділи, що ведуть боротьбу з економічною злочинністю, необхідно і доцільно об'єднати. Не можуть в державі 5-6 різних суб'єктів вести ефективну боротьбу в одному і тому ж напрямку. Крім того, у мене є своє бачення – більш глибоке та широке, ніж ця концепція. Але в нашій країні усіх цікавить питання: кому підпорядковуватиметься новостворений підрозділ. Звичайно, постає ще одне логічне запитання. А чи не породимо ми монстра, який усіх контролюватиме? Відповідь однозначна – ні. За умови, якщо від самого початку буде застосовано жорсткі вимоги до кадрового складу, мінімізовано вплив людського фактору в ухваленні рішень і дотримуватиметься контроль з боку ГПУ і НАБУ.
Насправді, все можна зробити швидко та ефективно: потрібно лише кільком професійним людям сісти за стіл, і рішення буде прийнято за один день! А вже як впроваджувати – це інше питання...
Новому підрозділу необхідно співпрацювати (чи об'єднатися) з Фінінспекцією (колишнє КРУ). Повірте, коли правильно об'єднати зусилля і створити один дійсно ефективний орган боротьби з економічною злочинністю – результат буде фантастичний вже через кілька місяців! Було б бажання... Новий підрозділ необхідно створити на базі податкової міліції. Це буде правильно! Головне питання: кому підпорядкувати? Потрібно волю і парламенту, і Президента!
До речі, в нашій країні є Держфінмоніторинг. Це, так би мовити, фінансова розвідка. Ви чули про якісь їхні досягнення? А цей потенціал потрібно розвивати та використовувати!
Ростислав Кравець, старший партнер АК «Кравець і партнери»
Я вважаю, що це було б дуже доречно. Однак постає питання: кому саме підпорядковуватиметься ця служба. На жаль, як раніше, так і зараз, зазначені підрозділи більше наносять шкоди економіці країни, ніж захищають її від злочинів. До того ж питання ліквідації податкової міліції та УБЕЗ вже досить довго обговорюється, проте рішення не прийнято. Є дуже багато зацікавлених осіб, щоб було декілька служб, на які вони мають вплив. Тому я не очікую вирішення цього питання найближчим часом. Для цього потрібна стратегія подальшого розвитку, а її наразі немає.
Андрій Довбенко, керуючий партнер ЮФ «Андреас Неоклеус енд Ко. Україна»
Створення єдиної служби фінансових розслідувань може вважатися прогресивним кроком у реформуванні контролюючих органів. Серед найбільш позитивних характеристик нового органу можна назвати фокусування саме на аналітичній роботі та розслідуваннях, а також на її демілітаризації. У разі реалізації цього задуму, новий орган буде сприйматися, насамперед, як аналітичний, а не репресивний, з притаманною такому органу репутацією та ставленням бізнесу. Крім того, важливо, що після реформування функції розслідування в економічній галузі будуть зосереджені в одному органі.
Водночас особливу увагу необхідно звернути на принципи формування особового складу новоствореної Служби фінансових розслідувань, взявши до уваги проблеми й недоліки, які спостерігалися при реформуванні інших органів, та не допустити їх повторення. Крім того, важливу роль має відігравати забезпечення ефективної системи контролю за діями Служби, а також системи захисту та поновлення прав осіб від можливих порушень і зловживань з боку Служби. У протилежному випадку Служба фінансових розслідувань ризикує повторити долю своїх попередників, перетворившись у звичайний карально-репресивний орган з усіма можливими наслідками.