Лікарське самоврядування: що каже закон? (частина 1)

Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час!

Розвиток лікарського самоврядування є актуальним і важливим чинником функціонування та розвитку вітчизняної системи охорони здоров’я, зміцнення спроможності громадянського суспільства в Україні, подальшої інтеграції нашої медичної спільноти до глобального медичного простору. У багатьох розвинутих країнах існують самоврядні медичні організації, що поєднують працівників сфери охорони здоров’я у своєрідні професійні корпорації, які на підставі організаційної автономії вирішують широке коло проблем професійного самоврядування — від безперервного професійного розвитку до створення та контролю виконання медичних галузевих стандартів. 

Читайте також: «Лікарське самоврядування: що каже закон? (частина 2)»

Спроби створити правову основу діяльності організацій лікарського (медичного) самоврядування шляхом розробки та ухвалення відповідного закону здійснювалися в Україні неодноразово, але з різних — об’єктивних та суб’єктивних — причин не мали логічного завершення. 

З 25 грудня 2023 року у Верховній Раді опрацьовується проєкт Закону України «Про самоврядування в сфері охорони здоров’я в Україні» № 10372 від (надалі — проєкт Закону № 10372) [15]. Як альтернативний до проєкту Закону № 10372 було зареєстровано законопроєкт «Про медичне самоврядування» №10372-1 [14]. Крім того, зареєстровано проєкт Закону України «Про лікарське самоврядування» № 10388 [13].

Спільною метою цих законопроєктів є врегулювання відносин щодо лікарського/медичного самоврядування. 

Як зазначено у Пояснювальній записці до цього законопроєкту, проєкт Закону розроблено Міністерством охорони здоров’я (надалі — МОЗ) України на виконання підп. 3 п. 1 указу Президента України від 18.06. 2021 № 261/2021 «Про заходи щодо підвищення конкурентоспроможності закладів охорони здоров’я та забезпечення додаткових гарантій для медичних працівників» з метою формування концепції розвитку медичного самоврядування як ефективної системи здійснення професійної діяльності, захисту прав та інтересів медичних працівників.

У Пояснювальній записці до проєкту Закону України «Про самоврядування в сфері охорони здоров’я в Україні» підкреслено, що «Запровадження самоврядування дозволить повністю розірвати зв’язок з тоталітарною культурою в радянській медицині, … зберегти людський капітал». Але ретельний аналіз проєкту Закону № 10372 свідчить про інше. 

Відповідно до проєкту Закону № 10372 планується створити п’ять палат (організацій професійного самоврядування), які будуть мати статус самоврядних організацій та реалізовувати окремі функції, які на сьогодні притаманні органам державної влади. Такими палатами стануть: Палата лікарів сімейної медицини; Палата лікарів-спеціалістів; Палата стоматологів;  Палата сестер медичних/братів медичних; Палата фармацевтів. За задумом ініціаторів проєкту Закону № 10372, щонайперше мають бути створені палати стоматологів та фармацевтів, інші фахівці охорони здоров’я долучаються пізніше до процесу утворення та функціонування організацій професійного самоврядування. 

Згідно з повідомленням МОЗ України законопроєкт врегульовує питання допуску до професійної діяльності через впровадження свідоцтва про право на провадження діяльності у сфері охорони здоров’я. Свідоцтво формуватиметься автоматично з реєстру людських ресурсів сфери охорони здоров’я, створення якого також передбачено законопроєктом. Реєстр міститиме інформацію щодо освіти, кваліфікації медиків та інформацію про тимчасове зупинення (або припинення) дії свідоцтва [7].

Частиною 2 ст. 7 проєкту Закону № 10372 забороняється провадження медичної та фармацевтичної діяльності без свідоцтва про право на провадження діяльності у сфері охорони здоров’я, тому участь медичних та фармацевтичних працівників в організаціях професійного самоврядування медичних та професійних професій набуває ознак обов’язковості та примусовості. А отже, зазначений припис не відповідає вимогам ч. 4 ст. 36 Конституції України, відповідно до яких ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян чи обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій або громадських організацій [5]. 

Відповідно до ч. 3 ст. 22 Конституції України, при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод [5]. На нашу думку, запровадження обов’язкового членства працівників охорони здоров’я у організаціях професійного самоврядування веде до обмеження відразу декількох громадянських та соціально-економічних прав — права на працю, на свободу совісті, на участь в публічному управлінні.

Управління сферою охорони здоров’я є сферою публічного управління. Відповідно до ст. 38 Конституції України, громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, участь в управлінні охороною здоров’я також гарантована громадянам пунктом «ж» ч. 1 ст. 6 «Основ законодавства України про охорону здоров’я» (далі — Основи). Відповідно до ч. 1 ст. 24 Основ, державні органи, заклади охорони здоров’я зобов’язані сприяти реалізації права громадян на участь в управлінні охороною здоров’я [8]. Отже, обов’язок державних органів виконавчої влади, зокрема Кабінету Міністрів України, сприяти реалізації права громадян на участь в управлінні охороною здоров’я безпосередньо витікає з конституційного права громадян, зокрема — медичних та фармацевтичних працівників. Водночас такий обов’язок, на нашу думку, не може бути інтерпретований як право КМУ та інших державних органів ухвалювати рішення, які обмежують право громадян на участь в управлінні охороною здоров’я.

Аналіз запропонованої редакції проєкту Закону № 10372 засвідчив, що не були враховані обґрунтовані раніше та подані зауваження Профспілки працівників охорони здоров’я України. Зокрема, формулювання в ч. 1 ст. 7 проєкту Закону № 10372 положення про набуття права на провадження медичної та фармацевтичної діяльності за наявності діючого свідоцтва про право на провадження діяльності у сфері охорони здоров’я фактично нівелює цілісну систему правових приписів про конституційне право на працю та обов’язок держави гарантувати рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. Запропонована редакція ч. 1 ст. 7 проєкту Закону № 10372 фактично позбавить «представників медичних та фармацевтичних професій», які здобули повну вищу медичну або фармацевтичну освіту, та молодших спеціалістів з медичною або фармацевтичною освітою, можливості здійснювати діяльність у сфері охорони здоров’я та позбавить професійного вибору. А повноваження Етичної комісії палати організації професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій щодо тимчасового зупинення дії свідоцтва про право на здійснення діяльності у сфері охорони здоров’я та припинення дії свідоцтва, які передбачені ст. 26 проєкту Закону № 10372, унеможливлять подальшу роботу за отриманою професією, спеціальністю, кваліфікацією.

Відповідно до Пояснювальної записки до проєкту Закону України «Про самоврядування в сфері охорони здоров’я в Україні», метою розроблення проєкту зазначеного Закону України є «закріплення на законодавчому рівні статусу самоврядних організацій, їх місця і ролі у системі управління медичними та фармацевтичними професіями та загалом сферою охорони здоров’я». Але аналіз проєкту Закону № 10372 свідчить про певну підміну понять: «самоврядування у сфері охорони здоров’я» підміняється поняттям «професійне самоврядування медичних та фармацевтичних професій». Проєкт Закону № 10372 передбачає запровадження професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій. 

Професія — це рід занять людини або вид її трудової діяльності, яка характеризується певними професійними навичками, набутими за допомогою отримання спеціальної освіти або в процесі роботи [16].

Право на участь в публічному управлінні — це конституційне право, яке за своєю природою належить до громадянських прав. Натомість із запровадженням «професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій» це право підміняється соціально-економічним правом, зміст якого обумовлено виключно професійною діяльністю. 

Проєктом Закону № 10372 передбачається наділення Палат медичних професій функціями, що на сьогодні властиві Кабінету Міністрів України, Міністерству охорони здоров’я України, науково-дослідним установам, закладам додипломної і післядипломної освіти, фінансування діяльності яких на сьогодні здійснюється за рахунок Державного бюджету. У разі прийняття проєкту Закону № 10372 у викладеній редакції, фінансування здійснення таких функцій відбуватиметься за рахунок коштів, отриманих у результаті сплати професійного збору, що ляже додатковим фінансовим тягарем на медичних працівників. Щодо сплати професійного збору роботодавцями, як це передбачено ст. 9 проєкту Закону № 10372, то з урахуванням фінансового навантаження на роботодавців, пов’язаного із сплатою обов’язкових нарахувань до заробітної плати працівників, необхідним є погодження проєкту Закону з організаціями роботодавців у сфері охорони здоров’я. 

Частиною 4 ст. 30 проєкту Закону № 10372 визначено, що рішення Етичної комісії палати може бути оскаржене до суду, проте не зазначено, у порядку якого судочинства розглядаються такі скарги. Також недостатньо визначеним залишається питання щодо статусу рішень, схвалюваних Етичними комісіями палат, у контексті співвідношення таких рішень з актами судів загальної юрисдикції та угод за результатами медіації.

У Пояснювальній записці до проєкту Закону № 10372 стверджується, що у проєкті Закону відсутні положення, які створюють підстави для дискримінації. Частина 3 ст. 12 проєкту Закону № 10372 встановлює, що «Організація професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій визначає вимоги до обсягів щорічної участі представників медичних та фармацевтичних професій у заходах безперервного професійного розвитку». Зазначене положення без конкретизації його змісту може стати підставою ухвалення сумнівних, дискримінаційних рішень окремими палатами організацій професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій. Тому вважаємо доцільним забезпечити на законодавчому рівні єдиний уніфікований порядок визначення вимог до обсягів щорічної участі представників медичних та фармацевтичних професій у заходах безперервного професійного розвитку.

Також, на нашу думку, положення проєкту Закону № 10372 щодо різних термінів проведення установчих зборів різних палат організацій професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій може бути інтерпретовано медичною та фармацевтичною спільнотою як дискримінаційні. 

Текстуальний аналіз проєкту Закону № 10372 виявив його певну термінологічну невідповідність існуючим нормативно-правовим актам. Зокрема, в основоположному для сфери охорони здоров’я законі «Основи законодавства України про охорону здоров’я» застосовується термін «медичні, фармацевтичні працівники та фахівці з реабілітації» [8], у Законі України «Про реабілітацію у сфері охорони здоров’я» — «фахівці з реабілітації» [12 ]; у постанові Кабінету Міністрів України від 14.07. 2021 № 725 «Про затвердження Положення про систему безперервного професійного розвитку працівників сфери охорони здоров’я» — «працівники сфери охорони здоров’я» [10]. У проєкті Закону № 10372 запропоновано новий термін — «представники медичної та фармацевтичної професії», запровадження якого видається недостатньо обґрунтованим та може внести термінологічну плутанину.

Недостатньо обґрунтованим виглядає припис, запропонований у абз. 2 ч. 2 ст. 3 проєкту Закону № 10372: «Організації професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій мають право виступати з пропозиціями щодо внесення змін до законів і інших нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у сфері охорони здоров’я» [15]. Зазначений припис не містить жодних гарантій, що пропозиції мають бути враховані, а не формально проголошені.

Крім того, у запропонованому проєкті Закону № 10372 недостатньо врегульованими залишилися наступні питання:

• захист персональних даних за умови відкритого доступу до Реєстру людських ресурсів сфери охорони здоров’я;

• порядок проведення установчих зборів палат організацій професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій;

• строк дії свідоцтва про право на здійснення діяльності у сфері охорони  здоров’я;

• форми та засоби захисту прав медичних та фармацевтичних працівників, в тому числі від незаконного втручання в здійснення професійної діяльності;

• освітні, кваліфікаційні тощо вимоги до голів, членів органів Палат медичних та фармацевтичних професій;

• вимоги щодо структури та змісту Статуту палати організацій професійного самоврядування медичних та фармацевтичних професій.

Читайте продовження у 2 частині

Література:

1. Верховна Рада зареєструвала законопроєкт про самоврядування у сфері охорони здоровʼя.

2. Деякі питання електронної системи охорони здоров’я: Постанова КМУ від 25 квітня 2018 р. № 411.

3. Довідник кваліфікаційних характеристик професій працівників (Випуск 78 «Охорона здоров’я»), затверджений Наказом Міністерства охорони здоров’я України від 29 березня 2002 р. № 117 та погоджений Міністерством праці та соціальної політики України.

4. Класифікація професій і спеціальностей.

5. Конституція України.

6. Кравцов С. Про професію, спеціальність і кваліфікацію при дорученні додаткових трудових функцій. 05.03.2014.

7. МОЗ пропонує впровадити самоврядування у сфері охорони здоровʼя для захисту прав і свобод медпрацівників і пацієнтів. МОЗ України. 19 грудня 2023.

8. Основи законодавства України про охорону здоров’я: 19 листопада 1992 року № 2801-XII.

9. Про вищу освіту: Закон України від 1 липня 2014 року № 1556-VII.

10. Про затвердження Положення про систему безперервного професійного розвитку працівників сфери охорони здоров’я: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 липня 2021 р. № 725.

11. Про публічні електронні реєстри: Закон України від 18 листопада 2021 року № 1907-IX.

12. Про реабілітацію у сфері охорони здоров’я: Закон України від 3 грудня 2020 року № 1053-IX. 

13. Проєкт Закону про лікарське самоврядування (№10388 від 01.01.2024) 

14. Проєкт Закону про медичне самоврядування» 10372-1 від 08.01.2024.

15. Проєкт Закону про самоврядування в сфері охорони здоров’я в Україні (№ 10372 від 25.12.2023).
16. Що таке професія і спеціальність? 10.08.2022.