В липні 2016 р. Заявник подав до Верховного Суду України заяву про перегляд судового рішення в адміністративній справі №12345 (ухвали Вищого адміністративного суду України від 30.06.2016 р., якою касаційні скарги Кабінету Міністрів України, Заявника залишено без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 15.12.2015 р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 11.02.2016 р. залишено без змін), з підстав неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального та матеріального права, що спричинило ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах та невідповідності судового рішення суду касаційної інстанції викладеному у постанові Верховного Суду України висновку щодо застосування у подібних правовідносинах норм матеріального права.
 |
Маєте Телеграм? Два кліки - і ви не пропустите жодної важливої юридичної новини. Нічого зайвого, лише #самасуть. З турботою про ваш час! |
Заявник стверджує, що Вищий адміністративний суд України, перевіривши оскаржувані судові рішення та матеріали справи №12345, дійшов до висновку про те, що касаційна скарга Кабінету Міністрів України не підлягає задоволенню у зв’язку з тим, що проект оскаржуваної Постанови Кабінету Міністрів України та аналіз регуляторного впливу були опубліковані 05.06.2015 р. на сайті Міністерства фінансів України, а вже 17.06.2015 р. оскаржувана Постанова була прийнята Кабінетом Міністрів України, тобто з порушенням порядку, встановленому ст. 9 та 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV (до закінчення місячного строку надання пропозицій та зауважень щодо її змісту).
Однак, за словами Заявника, Вищим адміністративним судом України при винесенні Ухвали у справі №12345 було повністю проігноровано вимоги ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV.
На думку Заявника, регуляторний акт, а саме оскаржувана постанова Кабінету Міністрів України від 17.06.2015 р. №426 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення розміру мінімальних оптово-відпускних і роздрібних цін на окремі види алкогольних напоїв» від 30.10.2008 р. №957» (далі – оскаржувана Постанова) була схвалена всіма уповноваженими органами та прийнята з дотриманням вимог ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV, оскільки є в наявності аналіз регуляторного впливу; проект цієї постанови був оприлюднений та поданий на погодження з уповноваженим органом; щодо проекту постанови уповноваженими органами не було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Крім того, Заявник вважає, що слід звернути увагу на той факт, що недотримання строку, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об’єднань надходять зауваження і пропозиції, не є обставиною, за наявності якої регуляторний акт, відповідно до ст. 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV, не може бути схвалений уповноваженими органами та прийнятий Кабінетом Міністрів України, оскільки достатньою умовою для прийняття регуляторного акта є факт оприлюднення такого акта. Вищий адміністративний суд України, переглядаючи судові рішення суду першої та апеляційної інстанції, не звернув увагу на те, що вирішуючи спір, суди хоча і вказали на порушене право Позивача, однак не обґрунтували, які саме права Позивача порушені, який обсяг прав Позивача зменшився в результаті прийняття оскаржуваної Постанови, а лише вдалися до оцінки прийняття його згідно з процедурою, встановленою законами, чим порушили приписи ст. 159 КАСУ.
Належний позивач в адміністративній справі
Отже, п. 1 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України від 06.07.2005 р. №2747-IV (далі – КАСУ) встановлює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 171 КАСУ, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, в яких буде застосовано цей акт. А у нашому випаду оскаржувана Постанова стосується саме прав та законних інтересів Позивача, оскільки він здійснює підприємницьку діяльність з виробництва алкогольних напоїв та оптової торгівлі алкогольними напоями, про що встановлено в рішенні суду першої інстанції, в якому зазначається, що Позивач здійснює діяльність з виробництва алкогольних напоїв та оптової торгівлі алкогольними напоями, що підтверджується також ліцензіями Державної фіскальної служби України.
Обов'язковою умовою визнання акта недійсним є, окрім невідповідності його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт, порушення у зв'язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів Позивача у справі. Отже, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитися, чи є така особа належним позивачем у справі, яка звернулася за судовим захистом порушеного права або охоронюваного законом інтересу, а також визначити, чи відповідає обраний Позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені чинним законодавством України, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права Позивача.
Позивач зазначає, що Відповідач (Кабінет Міністрів України) при прийнятті оскаржуваної Постанови не дотримався принципу безсторонності й неупередженості та врахував інтереси окремих суб’єктів господарювання, тому ця постанова спрямована на неправомірне обмеження конкуренції, прийнята з порушенням процедури, встановленої Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV.
Відповідно до ч. 2 ст. 171 КАСУ передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, в яких буде застосовано цей акт. У п. 21 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» від 06.03.2008 р. №2 Вищий адміністративний суд України вказав, що судам слід мати на увазі, що право оскаржити нормативно-правовий акт, згідно з правилами ч. 2 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України, мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи-суб’єкти правовідносин, в яких буде застосовано цей акт. Тобто особа (Позивач) повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб’єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.
Таким чином, у цьому випадку право на захист виникає за умови доведення факту застосування до нього норм оскаржуваного акта та/або того, що Позивач є суб’єктом правовідносин, в яких буде застосовано цей акт. Тобто КАСУ передбачає можливість оскарження нормативно-правового акта не лише під час безпосереднього його застосування, але й на майбутнє, щоб запобігти такому застосуванню.
Зі змісту оскаржуваної Постанови вбачається, що її норми застосовуються до суб’єктів підприємницької діяльності, які здійснюють оптову і роздрібну торгівлю алкогольними напоями. Оскільки Позивач є належним позивачем у зазначеній адміністративній справі, то існують підстави вважати, що його права та законні інтереси при прийнятті оскаржуваної Постанови були порушені, що було підставою для подання Позивачем позову до суду за захистом своїх прав і охоронюваних законом інтересів та, відповідно, прийняття судом рішення про задоволення позову.
Визначення меж повноважень Кабінету Міністрів України
Судами встановлено, що порівняння мінімальних оптово-відпускних і роздрібних цін на алкогольні напої, встановлені постановою Кабінету Міністрів України «Про встановлення розміру мінімальних оптово-відпускних і роздрібних цін на окремі види алкогольних напоїв» від 30.10.2008 р. №957 та мінімальних оптово-відпускних і роздрібних цін на алкогольні напої, встановлених у зв’язку з прийняттям оскаржуваної Постанови, свідчить про їх підвищення.
Суди також встановили, що мінімальні ціни на алкогольні напої підвищено з урахуванням пропозицій та розрахунків, надісланих від інших суб’єктів господарювання і представниками Міністерства фінансів України та цими суб’єктами господарювання підписано протокол узгодження позицій до оприлюднення проекту оскаржуваної Постанови, відповідно до якого вирішено підтримати проект оскаржуваної Постанови щодо збільшення мінімальних роздрібних цін на алкогольні напої, розроблений Міністерством фінансів України.
Проте, відповідно до абз. 30 та 31 ст.1 Закону України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» від 19.12.1995 р. №481/95-ВР, мінімальні оптово-відпускні ціни на алкогольні напої включають наступі елементи: найнижча оптова ціна на вітчизняну або найнижча контрактна вартість на імпортну продукцію; податки та збори, які відповідно до чинного законодавства підлягають сплаті з одиниці продукції вітчизняними виробниками й імпортерами, вартість тари; мінімальні роздрібні ціни на алкогольні напої додаткового до наведеного переліку включають торговельну надбавку.
Суди зазначили, що з наданого Міністерством фінансів України розрахунку мінімальних роздрібних цін на алкогольні напої слідує, що встановлені оскаржуваною Постановою ціни визначалися, виходячи з наступного: виробничої вартості, у тому числі, вартості сировини, акцизного податку, рентабельності виробництва у розмірі 7%, націнки опту (без ПДВ) у розмірі 20%, націнки роздрібної торгівлі (без ПДВ) у розмірі 30%. Отже, мінімальні оптово-відпускні ціни на алкогольні напої складаються з таких самих елементів, окрім націнки роздрібної торгівлі.
Таким чином, при розрахунку мінімальних оптово-відпускних цін та мінімальних роздрібних цін на алкогольні напої оскаржуваною Постановою враховано елементи, не передбачені Законом України «Про державне регулювання виробництва і обігу спирту етилового, коньячного і плодового, алкогольних напоїв та тютюнових виробів» від 19.12.1995 р. №481/95-ВР у вигляді націнки опту (без ПДВ) у розмірі 20%.
Згідно з ч. 3 ст. 113 Конституції України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Отже, у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону слід застосовувати норми закону, оскільки він має вищу юридичну силу. Крім того, приписи підзаконного нормативно-правового акта не можуть розширювати коло правовідносин, на які поширюється відповідний Закон. Так, згідно з абз. 3 пп. 3.2 п. 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 28.10.2009 р. №28-рп/2009 Кабінет Міністрів України, керуючись у своїй діяльності законами при врегулюванні у своїх актах відповідних питань, не може змінювати, доповнювати чи розширювати зміст цих законів.
Також варто зазначити, що Відповідачем не було обґрунтовано та доведено, що під час розрахунку мінімальних оптово-відпускних цін та мінімальних роздрібних цін на алкогольні напої застосована найнижча оптова ціна на вітчизняну або найнижча контрактна вартість на імпортну продукцію, а також необхідність застосування торговельної надбавки у розмірі 30%, що суперечить ч. 2 ст.71 КАСУ, відповідно до якої в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на Відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Дотримання строку оприлюднення регуляторного акта
В частині відповідності процедури прийняття регуляторного акта (оскаржуваної Постанови) правилам, встановленим Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV, необхідно звернути увагу на наступне.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження і пропозиції, відповідно до ч. 6 ст. 9 цього ж Закону, встановлюється розробником проекту регуляторного акта й не може бути меншим ніж 1 місяць та більшим ніж 3 місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Згідно з ч. 7 ст. 9 вказаного Закону, всі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. Відповідно до ч. 1 ст. 25 вказаного Закону регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження з уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваної Постанови, її проект та аналіз регуляторного впливу були опубліковані 05.06.2015 р. на сайті Міністерства фінансів України. У повідомленні про оприлюднення проекту постанови зазначено, що зауваження і пропозиції стосовно змісту регуляторного акту необхідно надавати у письмовій та електронній формі протягом місяця з дня публікації цього оголошення. Зауваження і пропозиції до змісту оскаржуваної Постанови мали прийматися до 05.07.2015 р. Проте оскаржувана Постанова була прийнята 17.06.2015 р., тобто до закінчення строку надання пропозицій та зауважень щодо її змісту, що порушує ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV.
Річ у тім, що ст. 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV, встановлюючи спеціальний строк, більш детально регламентує порядок та умови оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, встановлює спеціальний припис щодо часових меж такого порядку. А ст. 25 цього Закону регламентує прийняття регуляторних актів органами виконавчої влади, їх посадовими особами. Тобто прийняттю регуляторного акта обов’язково передує оприлюднення проекту цього регуляторного акта, отримання і розгляд зауважень та пропозицій до проекту регуляторного акта.
Посилання Відповідача на те, що мінімальні ціни на алкогольні напої підвищено з урахуванням пропозицій і розрахунків, надісланих суб’єктами господарювання, суд правильно не взяв до уваги, оскільки такі пропозиції та розрахунки були надані ще до повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваної Постанови.
Крім того, суб’єкти господарювання, які надіслали пропозиції до проекту оскаржуваної Постанови, надіслали такі пропозиції та розрахунки ще до повідомлення про оприлюднення проекту оскаржуваної Постанови, а також не є виключними суб’єктами, які мають право надавати пропозиції та розрахунки щодо встановлення мінімальних цін на алкогольні напої; при цьому думку інших виробників алкогольних напоїв, наприклад Позивача, при прийнятті оскаржуваної Постанови не враховано.
Тому тут можна вважати, що оскаржувана Постанова була прийнята без здійснення належного аналізу регуляторного впливу та без урахування всіх пропозицій і зауважень до проекту оскаржуваної Постанови, що суперечить ст. 4 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 р. №1160-IV, яка встановлює наступні принципи:
- збалансованість – забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян і держави;
- прозорість і врахування громадської думки – відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень і пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
Крім того, Відповідачем було порушено право Позивача, який є учасником відносин, що регулюється оскаржуваною постановою, на участь у процесі прийняття такого рішення, оскільки думку Позивача при прийнятті оскаржуваної Постанови не було враховано.